IV SA/Po 327/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P." w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "P" w T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją nr (...) z (...) r. Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.z.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – w związku z zawiadomieniem złożonym przez stowarzyszenie "P." w T. o czasowym odebraniu psa w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z., odmówił odebrania czasowego zwierzęcia, psa w typie cocker spaniel o imieniu N., należącego do L.J. z nieruchomości położonej przy ul. S. (...) w P. Decyzja ta zawierała pouczenie o służącym stronom odwołaniu od decyzji, za pośrednictwem Prezydenta Miasta P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., "w terminie 3 dni od daty jej doręczenia". Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta złożyło stowarzyszenie "P" w T. (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do organu I instancji. Postanowieniem z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), wskazując jako podstawę prawną art. 123 i art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta strona miała 3 dni na wniesienie środka zaskarżenia, licząc od dnia jej doręczenia (art. 7 ust. 2a u.o.z.). Decyzja została skutecznie doręczona Stowarzyszeniu w dniu (...) r. [a nie, jak w sposób oczywiście omyłkowy podano w uzasadnieniu decyzji: "2014 r." – uw. Sądu], natomiast odwołanie zostało wysłano do organu w dniu (...) r. [j.w.], a więc po upływie 3-dniowego terminu. Organ II instancji wyjaśnił, że literalne brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.z. może wskazywać, że 3-dniowy termin do wniesienia odwołania odnosi się tylko do decyzji pozytywnych, orzekających o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi. Jednak w tym przypadku należałoby, zdaniem SKO, odwołać się do wykładni celowościowej ww. uregulowania, gdyż takie zawężające stanowisko co do terminu na złożenie odwołania w sprawach dotyczących ochrony zwierząt stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Wąskie potraktowanie powyższego przepisu sprawia, że dochodzi do niedopuszczalnego zróżnicowania pozycji procesowej stron postępowania, przeciwstawienia właścicielowi (działającemu samemu, w stresującej sytuacji, często nieorientującemu się w regułach postępowania w takich sprawach i zobowiązanemu do dotrzymania 3-dniowego terminu do złożenia odwołania), wyspecjalizowanej (korzystającej z reguły z fachowej pomocy prawnej) organizacji działającej zawodowo na polu ochrony zwierząt, której z kolei przysługuje prawo do złożenia odwołania na zasadach ogólnych, czyli w terminie 14-dniowym. W tym kontekście SKO nadmieniło, że, konsekwentnie, również organ II instancji powinien, w zależności o tego, czy odwołanie dotyczy decyzji pozytywnej, czy też odmawiającej odebrania zwierzęcia, stosownie różnicować czas na jego rozpatrzenie. W konkluzji SKO stwierdziło, że odwołanie w przedmiotowej sprawie zostało wniesione z uchybieniem terminu, bo, w ocenie tego organu, "niezależnie jakiego rodzaju decyzja zapadła w wyniku postępowania, nierozstrzygająca zresztą jeszcze w sposób definitywny o losie zwierzęcia, często drastyczne okoliczności takiej sprawy, dotyczące znęcania się nad zwierzętami, w każdym przypadku domagają się maksymalnej szybkości działania. Taka też była intencja ustawodawcy /ratio legis/, wprowadzającego w ustawie o ochronie zwierząt przepis szczególny, dotyczący terminów procesowych." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i przekazanie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. [a nie jak mylnie wskazano w treści skargi: "Burmistrza Lwówka" – uw. Sądu] do merytorycznego rozstrzygnięcia przez SKO oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Poznaniu – zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwą ocenę dotyczącą terminu wniesienia odwołania, tj. naruszenie "art. 7 ust. 2" u.o.z. i art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji winien być liczony według podstawowych zasad wynikających z art. 129 § 1 k.p.a. Przepis art. 7 ust. 2a u.o.z. przewiduje, że od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. W ust. 1 art. 7 u.o.z. ustawodawca wskazał na decyzję o czasowym odebraniu zwierząt właścicielowi lub opiekunowi. Skrócony, trzydniowy termin do wniesienia odwołania dotyczy zatem wyłącznie decyzji pozytywnie orzekającej o czasowym odebraniu zwierząt właścicielowi lub opiekunowi. Nie dotyczy zatem wszelkich decyzji wydawanych w tym przedmiocie, czyli m.in. decyzji o odmowie odebrania zwierząt, względnie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Skarżący zaznaczył, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie administracyjne stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane przez SKO na podstawie art. 134 k.p.a. – czyli rozstrzygnięcie o charakterze stricte procesowym. Poza kontrolą sądową na obecnym etapie postępowania pozostaje zatem, zaskarżona ww. odwołaniem, merytoryczna decyzja Prezydenta Miasta o nieodbieraniu czasowym zwierzęcia. Relewantne okoliczności faktyczne sprawy są niesporne. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona Stowarzyszeniu w dniu (...) r., zaś odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem Poczty Polskiej (tj. nadane we wzmiankowanej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego) w dniu (...) r. Zgodnie z art. 129 § 2 i 3 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia (§ 2), z tym że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (§ 3). Taki szczególnym przepisem jest art. 7 ust. 2a u.o.z., w myśl którego: "Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie 7 dni." Przywołany art. 7 ust. 1 u.o.z. stanowi zaś, że: "Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych." Nie ulega wątpliwości, że w cytowanym przepisie art. 7 ust. 1 u.o.z. mowa jest tylko o takiej decyzji, w której orzeka się o (czasowym) odebraniu zwierzęcia (czyli tzw. decyzji pozytywnej, z formalnego punktu widzenia). Przepis ten nie dotyczy natomiast pozostałych rodzajów decyzji, które mieszczą się w bardziej ogólnej kategorii "decyzji w przedmiocie / w sprawie odebrania zwierzęcia", w szczególności decyzji orzekającej o nieodbieraniu zwierzęcia (czyli tzw. decyzji negatywnej). Potwierdza to unormowanie art. 7 ust. 2 u.o.z., w myśl którego: "Decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu" – jest jasne, że do wykonania nadaje się jedynie decyzja odbierająca zwierzę, natomiast pozostałe rodzaje decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, takiego charakteru nie mają. W tym kontekście jako znaczące należy uznać odesłanie przez ustawodawcę, przy określaniu decyzji, których ma dotyczyć skrócony termin odwoławczy z art. 7 ust. 2a u.o.z., do przepisu ust. 1 w art. 7 u.o.z., zamiast posłużenia się bardziej ogólnym pojęciem "decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia", użytym przezeń w art. 7 ust. 3 u.o.z. Zgodnie z jedną z podstawowych językowych dyrektyw interpretacyjnych – tzw. zakazem wykładni synonimicznej – różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117). Skoro w art. 7 ust. 2a u.o.z. ustawodawca posłużył się pojęciem "decyzji, o której mowa w ust. 1" (w którym to ust. 1 mowa jest o decyzji o odebraniu zwierzęcia), to nie można zasadnie twierdzić, że chodzi w tym przypadku w istocie o "decyzję w przedmiocie odebrania zwierzęcia" w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.o.z. Dlatego, pomimo pewnych wątpliwości co do celowości takiego rozwiązania ustawodawczego (podnoszonych także przez organ II instancji), Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się jednak do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 254/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego skrócony, trzydniowy termin do wniesienia odwołania przewidziany w art. 7 ust. 2a u.o.z. dotyczy wyłącznie decyzji pozytywnie orzekających o czasowym odebraniu zwierząt właścicielowi lub opiekunowi, a nie wszelkich decyzji wydawanych w tym przedmiocie, czyli m.in. decyzji o odmowie odebrania zwierzęcia, względnie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (tak też m.in. wyroki WSA: z 10.01.2014 r., II SA/Łd 1052/13; z 09.10.2014 r., IV SA/Wa 1188/14; z 08.07.2015 r., IV SA/Po 142/15 – CBOSA). W ww. orzeczeniach trafnie wskazuje się na to, że przepis art. 7 ust. 2a u.o.z. jest przepisem szczególnym wobec zasady ustanowionej w art. 129 § 1 k.p.a., dlatego nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej ("exceptiones non sunt extendendae"). W ocenie Sądu, wbrew zastrzeżeniom organu II instancji, przyjęta wyżej interpretacja art. 7 ust. 2a u.o.z. nie narusza konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Należy bowiem zauważyć, że zarówno skrócony, 3-dniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji o odebraniu zwierzęcia, jak i zwykły, 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od pozostałych rodzajów decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, obowiązują jednolicie wszystkie strony postępowania, w tym także właściciela (opiekuna) danego zwierzęcia, jak i organizację społeczną zabiegającą o odebranie zwierzęcia – a więc w tym zakresie nie ma mowy o niedopuszczalnym zróżnicowaniu pozycji procesowej stron postępowania. Przy tym nie jest tak, jak sugeruje organ, że ów skrócony termin "dotyka" tylko właściciela (opiekuna) zwierzęcia, gdyż w praktyce to on – a już nie organizacja społeczna – skarżyć będzie decyzję o odebraniu wydana na podstawie art. 7 ust. 1 u.o.z. Dość powiedzieć, tytułem przykładu, że w świetle ww. przepisu decyzja o odebraniu zwierzęcia powinna m.in. określać podmiot, któremu ma być przekazane odbierane zwierzę. Interes prawny w kwestionowaniu tego rozstrzygnięcia może mieć zaś niewątpliwie także organizacja społeczna, jeśli np. wnioskowała o przekazanie jej tego zwierzęcia, a zostało ono w decyzji powierzone innemu podmiotowi. W rezultacie, chcąc zaskarżyć takie rozstrzygnięcie decyzji o odebraniu zwierzęcia, także organizacja społeczna będzie zobowiązana dotrzymać skróconego terminu do wniesienia odwołania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta była rozstrzygnięciem negatywnym, gdyż organ ten odmówił odebrania zwierzęcia. Zatem termin do wniesienia odwołania od tej decyzji winien być liczony według podstawowych zasad wynikających z art. 129 § 1 k.p.a. i wynosić 14 dni. SKO przyjmując w zaskarżonej decyzji (a wcześniej organ I instancji w błędnym pouczeniu zamieszczonym w decyzji nr (...)), że termin ten wynosi 3 dni, dokonał, w ocenie Sądu, nieuprawnionej, bo rozszerzającej wykładni art. 7 ust. 2a u.o.z. – czym naruszył ów przepis (przez jego zastosowanie) oraz przepis art. 129 § 1 k.p.a. (przez jego niezastosowanie). Naruszenie to miało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro odwołanie Stowarzyszenia zostało wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu z art. 129 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi (100 zł) orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozpatrzy merytorycznie odwołanie Stowarzyszenia z (...) r.