II GSK 269/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 551/15 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z 17 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 551/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. Decyzje te dotyczyły nałożenia kary dyscyplinarnej na J. H. – rzeczoznawcę majątkowego. Jako podstawę wydania tego wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2014 poz. 1647 ze zmianami, dalej: ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lipca 2014 r. nałożył na J. H. (dalej: strona lub rzeczoznawca) karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Kara została nałożona za uchybienia w sporządzeniu na zlecenie Starosty Powiatowego w [...] operatu szacunkowego nieruchomości gruntowych położonych w obrębie [...], gm. [...]. Celem wyceny była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano na naruszenie przepisu art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014 poz. 518 ze zmianami, dalej: ugn). Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy naruszył wskazany przepis poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania, nie zachowując wymogów art. 153 ust. 1 ugn i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) przez odniesienie analizowanej nieruchomości do nieruchomości niespełniających wymogów podobieństwa co do przeznaczenia i położenia na lokalnym rynku nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ lub Minister) decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2014 r. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący rzeczoznawca zarzucił m.in., że przy wymiarze kary nie wzięto pod uwagę całokształtu pracy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego i okoliczności łagodzących. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. Uzasadniając wyrok wskazał, że zgodnie z art. 178 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ugn, podlega odpowiedzialności zawodowej, to jest karze dyscyplinarnej. Rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy już do organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 ugn. Wybór rodzaju kary nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 178 ust. 2 ugn – od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych – wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ugn, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów. Należy wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wiedzieć, dlaczego orzeka karę taką a nie inną, i powinien to uzasadnić. Kara powinna być adekwatna do popełnionego czynu. Sąd I instancji uznał, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymierzające karę zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, niczego nie uzasadnia. W ocenie Sądu I instancji, gdyby nawet podzielić pogląd organu o zaistnieniu uchybień, których dopuścił się rzeczoznawca majątkowy to orzeczona kara byłaby zbyt surowa i niewspółmierna do opisywanych uchybień. Zdaniem Sądu I instancji zgromadzony w sprawie administracyjnej materiał dowodowy nie znalazł odzwierciedlenia w opisanym przez organ stanie faktycznym, a zatem stan prawny, będący konsekwencją stanu faktycznego, również nie jest prawidłowy. II Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył omówiony wyrok w całości. Zarzucił temu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez błędne uznanie, że organ hasłowo, ogólnie sformułował uzasadnienie, powołując się przy tym na uchybienia stwierdzone przez inny organ, nie określając jakie błędy popełnił rzeczoznawca, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa i art. 175 ust, 2 i 178 ugn poprzez błędne uznanie, że w sprawie ma znaczenie czy rzeczoznawca posiadał lub nie wiedzę zawodową, 3) naruszenie art. 133 § 1 ppsa przez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego i pominięcie stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu uchylonych decyzji, 4) naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw takiej, a nie innej oceny uchylonych decyzji. Uzasadniając skargę kasacyjną organ ponownie wskazał na błędy rzeczoznawcy w sporządzeniu opinii, przypomniał o wskazaniu w decyzji naruszonych przez rzeczoznawcę przepisów. Twierdził, że określił przesłanki wymiaru kary, to jest rażące naruszenie podstawowych przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego oraz podważenie wysokiego zaufania do zawodu, poprzez wykonywanie czynności zawodowych w sposób budzący wątpliwości co do ich prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. III Rzeczoznawca J. H. nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję o nałożeniu na rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W kontrolowanym wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa). Zarzuty WSA dotyczyły niewystarczającego uzasadnienia wysokości zastosowanej kary dyscyplinarnej w odniesieniu do wagi przewinień rzeczoznawcy. Minister Infrastruktury i Rozwoju kwestionując stanowisko Sądu pierwszej zarzucił naruszenie przez ten przepisów postępowania przez nieuzasadnione przyjecie, że organ nie uzasadnił przesłanek wymierzenia kary dyscyplinarnej. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zebranych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w trakcie postępowania wyjaśniającego. Prowadząc takie postępowanie organ stosuje się do przepisów postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również regulacji wynikających z art. 194 - 195a ugn oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz.U. Nr 11, poz. 66). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 ugn, istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj i wysokość kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 ugn. Oczywiście wybór rodzaju kary przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 ugn od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ugn, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 397/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1018/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczy odpowiedzialności pośredników w obrocie nieruchomościami, ale analogicznie uregulowanej jak odpowiedzialności rzeczoznawców). W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 ugn wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. W związku z tym niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie zabrakło analizy tych wszystkich czynników pod katem uzasadnienia zastosowanie takiej, a nie innej kary dyscyplinarnej Jako uzasadnienie kary wskazano na popełnione przez rzeczoznawcę błędy i uznano te uchybienia za rażące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie uzasadnienie wymiaru kary dyscyplinarnej nie jest wystarczające. Organ opisał naruszenia, jakich dopuścił się rzeczoznawca, jednak nie dokonał gradacji, nie ocenił ich rozmiaru na tle specyfiki przedmiotowego operatu szacunkowego. Samo tylko gołosłowne określenie uchybień "rażącymi" nie jest wystarczającym uzasadnieniem zastosowanej kary, podobnie jak wskazanie naruszonych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, czy organ wymierzając karę brał pod uwagę postawę osobistą rzeczoznawcy, w tym dotychczasowy sposób wykonywania zawodu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji mógł zatem uznać za niewystarczające uzasadnienie zastosowanego wymiaru kary dyscyplinarnej i wobec tego uznać, że w tym zakresie organ naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wynikający z art. 7 kpa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z art. 7 kpa i art. 175 ust. 2 i art. 178 ust. 2 ugn nie były uzasadnione. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Sąd I instancji wyrok oparł przede wszystkim na analizie decyzji obu instancji w zakresie uzasadnienia wysokości zastosowanej kary dyscyplinarnej i uznał to uzasadnienie za niewystarczające. Nie była rolą Sądu I instancji ocena, czy na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego wymierzona rzeczoznawcy kara dyscyplinarna była odpowiednia, skoro organ wymiaru kary nie uzasadnił. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, to można dostrzec pewne uchybienia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Nietrafne jest zawarte na ostatniej stronie uzasadnienia, że z decyzji nie wynika, jakie błędy popełnił rzeczoznawca. Wątpliwości może budzić stwierdzenie: "Nie wiadomo, czy według organu rzeczoznawca działał w ramach swej wiedzy, czy też tej wiedzy nie posiadał". Przecież od rzeczoznawcy należy wymagać wiedzy specjalistycznej wymaganej do wykonywania takiej funkcji. Jednak te uchybienia w uzasadnieniu nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem istotą rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji jest trafne stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił wymiaru zastosowanej kary dyscyplinarnej. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.