IV SA/Wa 1453/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] stycznia 2015r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: M. B. (dalej: "skarżąca") w dniu [...] listopada 2007r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego opisanego powyżej. Prezydent Miasta W. wydał w dniu [...] marca 2008r. decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Jako podstawę odmowy wskazano nie zachowanie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") tj. teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z [...] sierpnia 2014r. nr [...] uchyliło wskazaną decyzję z [...] marca 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że nie jest prawidłowe żądanie od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 1974/14) WSA w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu bowiem organ I instancji nie wyjaśnił kwestii dostępu do drogi publicznej terenu inwestycyjnego. W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że sporna inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zaprezentowana przez organ I Instancji wykładnia pojęcia dostępu do drogi publicznej jest błędna. Bez wątpienia w przypadku gdy teren graniczy z drogą wewnętrzną ogólnodostępną nie jest konieczne ustanowienie służebności korzystania z niej. Dalej Sąd stwierdził, że w przypadku przylegania terenu inwestycji do drogi wewnętrznej ogólnodostępnej nie jest wymagane ustanowienie prawnego tytułu możliwości korzystania z niej przez inwestora. Jednocześnie zawarto zalecenie, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił wolę właściciela drogi wewnętrznej w zakresie możliwości korzystania z niej przez inwestora. Ustalenie to ma zasadnicze znaczenie dla oceny kwestii czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto wobec tego, że organ nie dokonał prawidłowej analizy konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji (decyzja Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r.). W uzasadnieniu wskazano, że teren przedmiotowej inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponadto zarządca drogi tj. Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jako użytkownik wieczysty drogi wewnętrznej stanowczo sprzeciwiła się korzystaniu z tej drogi. Ponadto po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ doszedł do wniosku, że część z parametrów zabudowy proponowanych przez inwestora pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. Wskazała, że jedną z możliwości dostępu do drogi publicznej jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. Twierdzi, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną tj. ul. Z., która jest co prawda w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, ale jest drogą powszechnie dostępną dla nieograniczonej liczby osób. Ponadto droga ta w ewidencji gruntów oznaczona jest "dr", co oznacza, ze stanowi użytek drogowy. Ponadto nie zgadza się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta W., że zaproponowany we wniosku o wydanie warunków zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu nie mieści się w granicach średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Podaje, że Spółdzielnia Mieszkaniowa dla działki sąsiedniej dla terenu inwestycyjnego tj. działki nr ew. [...] (bezpośrednio sąsiaduje z działką nr ew. [...]) uzyskała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego (decyzja z dnia [...] listopada 2014r.) i tam wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniósł 0,52. Z analizy tam sporządzonej wynika, że średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego także wyniósł 0,39. Pomimo tego, że wskaźnik wskazany przez inwestora był wyższy od średniego, w tamtym przypadku Spółdzielnia uzyskała decyzję pozytywną. Odwołująca zwróciła uwagę, że organ przeprowadzając analizę dwóch będących w bezpośrednim sąsiedztwie działek w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy posługuje się różnymi wskaźnikami i różną ich interpretacją. W jej wypadku średni wskaźnik zabudowy występujący w obszarze wynosi 0,28, zaś na terenie objętym wnioskiem Spółdzielni wskaźnik ten wynosi 0,39. Odwołująca kwestionuje stanowisko organu, że Spółdzielnia jest zarządcą drogi, wobec czego uzgadnia lub nie projekt decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Przepis ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych, a droga wewnętrzna taką drogą nie jest. Przywołuje na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe odwołanie wydało w dniu [...] lutego 2015r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] stycznia 2015r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że istota sporu w sprawie dotyczy de facto warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. czy teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ew. [...] będącą drogą wewnętrzną, gdyż taki sposób skomunikowania podała wnioskodawczyni. Zdaniem Kolegium droga jako budowla w rozumieniu ustawy Prawo budowlane czy też urządzenie w rozumieniu Kodeksu cywilnego stanowi wyłączną własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Spółdzielni natomiast przysługuje prawo użytkowania wieczystego do działki, na której została zbudowana ta droga. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślające, że w przypadku drogi wewnętrznej stanowiącej własność osoby trzeciej należy uwzględnić prawo własności tej osoby i jej wolę w kwestii zgody na trwałe korzystanie z jej terenu. Ponadto istotne jest aby dostęp do drogi publicznej istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Zatem istotne jest w sprawie czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wyraża zgodę na trwałe korzystanie z jej terenu, a z pisma tej Spółdzielni z dnia 24 września 2014r. wynika, że nie ustanowiła ona i nie ustanowi jakichkolwiek praw do korzystania z działki nr [...]. W tej sytuacji teren nie posiada zagwarantowanego prawnego dostępu do drogi publicznej i nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego, z analizy obszaru wynika, że średni wskaźnik zabudowy występujący w terenie wynosi 0,28, a dla nowej zabudowy 0,27 i 0,31. Jako odniesienie do zarzutów odwołania Kolegium potraktowało kwestię dostępu do drogi publicznej. W powołaniu na uzasadnienie wyroku WSA z dnia 16 grudnia 2014r. stwierdzono, że organ winien ustalić wolę właściciela drogi wewnętrznej. Skoro ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji wyjaśnił tę wolę, to przedstawione przez stronę argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2015r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości. Na rozprawie przed sądem wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację prawną sformułowaną w odwołaniu. Ponownie stwierdziła, że teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. Z., która stanowi użytek drogowy w ewidencji gruntów i budynków. Jest wykorzystywana przez nieograniczoną liczbę osób i Spółdzielnia nie może decydować kto będzie z niej korzystał. Przywołuje wyroki NSA, z których wywodzi, że nie ma potrzeby uzyskiwania zgody podmiotu, w którego dyspozycji znajduje się ta droga wewnętrzna. Natomiast przywołane przez organ wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczą innej sytuacji faktycznej, gdy owe drogi wewnętrzne nie stanowiły użytku drogowego lecz działki rolne lub tereny mieszkaniowe. Dalej zarzuca, że organ zastosował nieuprawnioną wykładnię wyroku NSA z dnia 8 października 2008r. II OSK 1163/07. Cytuje fragment uzasadnienia, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Tak jak w odwołaniu wnioskodawczyni twierdzi, że nie ma podstaw do stosowania normy art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i wskazywania, że Spółdzielnia jest zarządcą omawianej drogi wewnętrznej, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie zarządcy drogi publicznej, nie odnosi się zaś do obszarów przyległych do pasa drogowego dróg wewnętrznych. Odnośnie przyjętego w zaskarżonej decyzji średniego wskaźnika zabudowy występującego w analizowanym obszarze to zdaniem skarżącej organ dokonał błędnych wyliczeń, skarżąca przedłożyła w tym miejscu własne obliczenia wskazujące, że parametr ten wynosi 0,33. Twierdzi, że organ pominął § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Przepis ten stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy. W kwestii spełnienia wymagań rozporządzenia skarga zwraca uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosku Spółdzielni o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] organ przyjął szerokość frontu działki niezgodnie z obowiązującymi przepisami, co skutkowało, że owa szerokość była dużo szersza, niż byłaby gdyby zastosowano się do zapisów rozporządzenia. Taki zabieg spowodował niedopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego. Tak jak podnosiła w odwołaniu skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że Spółdzielnia Mieszkaniowa dla działki sąsiedniej dla terenu inwestycyjnego tj. działki nr ew. [...] (bezpośrednio sąsiaduje z działką nr ew. [...]) uzyskała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego (decyzja z dnia [...] listopada 2014r.) i tam wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniósł 0,52. Z analizy tam sporządzonej wynika, że średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego także wyniósł 0,39. Pomimo tego, że wskaźnik wskazany przez inwestora był wyższy od średniego, w tamtym przypadku Spółdzielnia uzyskała decyzję pozytywną. Taki stan rzeczy świadczy o tym, że przy rozpatrywaniu jej sprawy oraz sprawy Spółdzielni Mieszkaniowej została naruszona przez organy zasada równości obywateli wobec prawa oraz zasada społecznej sprawiedliwości wynikająca z Konstytucji RP (art. 2 i art. 32 pkt 1). W dalszej części wywodów M. B. twierdzi, że obecnie SKO rozpoznając sprawę nie wzięło pod uwagę stanowiska Kolegium zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotą sprawy pozostaje dokonanie w pierwszej kolejności oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., czyli w tej konkretnej sytuacji teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej. Ta kwestia wymaga definitywnego przesądzenia, albowiem ten fakt determinuje dalsze postępowanie organu przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o wydanie warunków zabudowy. Na wstępie Sąd podkreśla, że stan faktyczny sprawy zmienił się w toku postępowania administracyjnego. Mianowicie w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki objęte wnioskiem, za wyjątkiem działki nr ew. [...], stanowiły własność Skarbu Państwa i nie były obciążone prawem użytkowania wieczystego. W chwili natomiast wydawania decyzji zmienił się stan faktyczny w ten sposób, że wszystkie działki, ponownie za wyjątkiem działki nr ew. [...] (stanowi ona współwłasność skarżącej) zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Niemniej po pierwsze kwestie własnościowe w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy pozostają bez znaczenia (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), po drugie wnioskodawca decyduje o zakresie wniosku, a modyfikacja wniosku w toku postępowania administracyjnego nie nastąpiła. Dopiero na rozprawie przed sądem administracyjnym M. B. oświadczyła, że obecnie chciałaby zagospodarować jedynie działkę nr ew. [...]. Takie oświadczenie nie mogło jednak odnieść zamierzonego skutku dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Sąd dokonuje bowiem oceny zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego przyjętego przez organ II instancji. Może to mieć natomiast istotne znaczenie przy ponownym postępowaniu administracyjnym, skarżąca bowiem w toku tego postępowania uzyska uprawnienie do modyfikacji pierwotnego wniosku w zakresie ustalenia na nowo terenu inwestycyjnego. Na ten moment jednak ocena Sądu dokonuje się przy założeniu, że teren inwestycyjny obejmuje działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...]. Przy takim stanie kwestią fundamentalną jest zbadanie czy w takiej konfiguracji teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Przy czym pogląd poniżej przedstawiony w zakresie rozumienia pojęcia "dostępu do drogi publicznej" będzie adekwatny w każdym stanie faktycznym, nie oznacza to jednak, że dany stan faktyczny będzie kreował uprawnienie strony do uzyskania warunków zabudowy. Innymi słowy, jeśli strona w przyszłości zmodyfikuje zakres terytorialny wniosku – na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić o owym dostępie, bo to wymaga poczynienia nowych ustaleń faktycznych. Sąd jedynie przesądza w niniejszym wyroku generalną regułę – na czym polega dostęp do drogi publicznej bazując na poczynionych przez organy faktach. Przechodząc do tego zagadnienia koniecznym jest zwrócenie uwagi w pierwszej kolejności na fakt wydania w sprawie wyroku przez WSA w Warszawie w dniu 16 grudnia 2014r. i zaprezentowanej tamże wykładni prawa oraz wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Ma to istotne znaczenie ze względu na dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi. Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji administracyjnej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (vide wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12). WSA w Warszawie w omawianym wyroku prezentuje rozumienie pojęcia dostępu do drogi publicznej dosyć niekonsekwentnie. Po wnikliwej analizie uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wydaje się, że z jednej strony zawarte są stwierdzenia, że w przypadku przylegania terenu inwestycyjnego do drogi wewnętrznej ogólnodostępnej nie jest wymagane ustanowienie prawnego tytułu możliwości jej korzystania przez inwestora, ponadto gdy teren graniczy z drogą wewnętrzną nie jest konieczne ustanowienie służebności korzystania z niej. Z drugiej strony zawarto zdanie, że w przypadku drogi wewnętrznej stanowiącej własność osoby trzeciej należy uwzględnić prawo własności tej osoby i jego wolę. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę wykładnia przedstawiona w tym wyroku nie poddaje się jednoznacznej ocenie. Ta okoliczność, jak również fakt, że jednak nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego – o czym niżej – pozwoliły Sądowi na przyjęcie jednoznacznej koncepcji rozumienia pojęcia dostępu do drogi publicznej, odmiennej od stanowiska organu. Istotna zmiana stanu faktycznego w tym wypadku polegała na tym, że o ile w istocie początkowo pojęcie to było interpretowane dwojako (potwierdza to choćby sprzeczne orzecznictwo przytoczone przez Kolegium oraz przez skarżącą w skardze), o tyle po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku w dniu 16 grudnia 2014r. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne (vide wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2015r, sygn. akt II OSK 2249/13, z dnia 17 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2209/13, z dnia 17 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2199/13, z dnia 22 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2246/13, z dnia 22 maja 2015r. sygn.. akt II OSK 2665/13). Sąd orzekający, po przeanalizowaniu bieżącego orzecznictwa NSA uznaje za usprawiedliwione przyjęcie wykładni dostępu do drogi publicznej tak jak wynika to z legalnej definicji zawartej w art. 2 pkt 14) u.p.z.p. Jest to bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Norma ta zatem przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia skomunikowania danej nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. Drugim natomiast - dostęp przez inną działkę, przy czym w tym wypadku konieczne jest obciążenie tej nieruchomości odpowiednią służebnością gruntową. Legalna definicja dostępu do drogi publicznej nie operuje trzecią możliwością pośredniego skomunikowania, a taką jest proponowana przez organ konieczność uzyskania zgody właściciela drogi wewnętrznej. Przy czym nie jest wiadomym w jakim trybie i jakiej formie prawnej owa zgoda miałaby zostać udzielona. Jedynym kryterium pośredniego dostępu jest zapewnienie – drogi wewnętrznej lub poprzez służebność. Służebność kreuje stosunek prawny w formie istnienia prawa rzeczowego. Służebności regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego Dział III i jako takie nie podlegają weryfikacji zarówno organu administracji publicznej jak i sądu administracyjnego. Przy ustalaniu stanu faktycznego dopuszczalne jest jedynie ustalenie, czy służebność została ustanowiona czy też nie. Z kolei droga wewnętrzna podlega regulacjom prawa administracyjnego materialnego tj. ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r, poz. 460). Pod pojęciem drogi wewnętrznej kryje się wiele różnorodnych prawnie i faktycznie sytuacji. Z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogą wewnętrzną mogą być drogi, parkingi oraz place. Ich cechą wspólną jest jednak to, że są one przeznaczone do ruchu pojazdów, nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Drogi wewnętrzne różni też od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej nie musi być podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Oprócz statusu własnościowego istotne jest, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). W tym wypadku również - jeśli zostanie teren zakwalifikowany jako droga wewnętrzna (w przedmiotowej sprawie kwestia ta pozostaje poza sporem) to oznacza, że istnieje pośrednie skomunikowanie z drogą publiczną bez żadnych dodatkowych warunków, co zdaje się wynikać ze stanowiska WSA w Warszawie przedstawionego w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. Sąd bowiem zlecił organowi ustalenie woli właściciela drogi wewnętrznej. Wobec powyższego – przy ustaleniach faktycznych co do zakresu terenu inwestycyjnego przyjętych przez organy – należy stwierdzić, że teren ten ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej tj. ul. Z., co uniemożliwia wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Oznacza to konieczność rozważenia warunku wskazanego z kolei w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przywołany art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11). Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki tej analizy zostały zakwestionowane przez skarżącą zarówno na etapie administracyjnym, jak i w skardze do Sądu administracyjnego. Dotyczy to w szczególności jednego z parametrów zabudowy tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Przepis § 5 ust 1 rozporządzenia podaje sposób wyznaczania tego parametru tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei § 5 ust.2 tego rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Dopuszczenie możliwości wyznaczenia innego wskaźnika nie oznacza oczywiście dowolności organów. Niemniej w niniejszej sprawie problem dotyczy tego, że organ odwoławczy uznając inną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy pominął zupełnie kwestię dobrego sąsiedztwa (jedno zdanie o charakterze ogólnym). Byłoby to w pełni usprawiedliwione gdyby zasadnicza podstawa prawna odmowy warunków przyjęta przez organ miała miejsce. Skoro jednak teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej rolą organu odwoławczego było rozpatrzenie zarzutów odwołania w zakresie spełnienia warunku zasady dobrego sąsiedztwa. Tego natomiast zabrakło, co ma znaczenie w świetle zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Skarżąca bowiem zwalcza w nim przyjęty w analizie średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, jak również twierdzi, że zaistniały przesłanki do zastosowania odstępstwa. Organ odwoławczy tymczasem nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co kwalifikuje zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tę zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie oznacza to koniczność rozpoznania sprawy w jej całokształcie tj. m.in. w zakresie podniesionych zarzutów co do przeprowadzonej przez organ I instancji analizy obszaru. Skoro zaskarżona decyzja koncentruje się na dostępie do drogi publicznej pomijając zupełnie kwestię dobrego sąsiedztwa, a również ze względu na niespełnienie tego warunku organ I instancji wydał decyzję odmowną - nie poddaje się ona kontroli sądowej. Sąd bowiem został pozbawiony argumentów, które mógłby zweryfikować podczas sądowej kontroli. Doszło tym samym do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium ustosunkuje się do wszystkich zarzutów odwołania przyjmując jako wiążące stanowisku Sądu, że teren inwestycyjny według stanu działek przyjętego przez Prezydenta Miasta W. w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2015r. ma dostęp do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.