I SA/Gl 783/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej: WFOŚiGW, Fundusz) uchwałą z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy uchwałę tego organu z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania z wniosku Gminy A (dalej: Gmina, skarżąca) w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Stan faktyczny sprawy jest następujący. W dniu 22 grudnia 2008 r. do WFOŚiGW wpłynęły wnioski Gminy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za lata 2005-2006. Wnioski dotyczyły dochodów utraconych z tytułu ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844, ze zm., zwanej dalej u.p.o.l.). Wnioski zostały złożone na wzorze stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142, poz. 1023, dalej: rozporządzenie). Z wniosków wynika, że Gmina domagała się zwrotu kwoty [...] zł za 2005 rok oraz kwoty [...] zł za 2006 rok. Gmina w dniu 5 sierpnia 2010 r. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) na bezczynność Funduszu i wystąpiła o wyznaczenie terminu załatwienia wniosku. SKO postanowieniem z dnia [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe. Następnie Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność WFOŚiGW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Gl 2/11 zobowiązał Fundusz do podjęcia czynności w postaci rozpoznania wniosku Gminy z dnia 19 grudnia 2008 r. Fundusz od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12 oddalił skargę kasacyjną. WFOŚiGW uchwałą z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu wniosku Gminy z dnia 19 grudnia 2008 r. orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu uchwały Fundusz stwierdził, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. termin do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów za okres od dnia 30 lipca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. upłynął w dniu 25 września 2006 r. Z kolei zgodnie z § 3 tego rozporządzenia termin do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów za rok 2006 upłynął w dniu 25 marca 2007 r. Zatem wniosek Gminy z dnia 19 grudnia 2008 r. został złożony po terminach określonych w rozporządzeniu. W ocenie WFOŚiGW określone w § 2 ust. 3 oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia terminy złożenia wniosków o zwrot utraconych dochodów są terminami materialnoprawnymi, które nie podlegają przywróceniu. Przyjmując zatem, że uprawnienia Gminy do żądania zwrotu utraconego dochodu za okres od 30 lipca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz za rok 2006 wygasły wobec niezłożenia wniosków w terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska i wygaśnięcia uprawnień przysługujących Gminie WFOŚiGW uznał, iż prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu utraconego dochodu jest bezprzedmiotowe, a zatem podlega umorzeniu. Uchwała z dnia [...], nr [...] zawierała pouczenie o możliwości złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Pismem z dnia 9 września 2013 r. Gmina na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gmina zarzuciła zaskarżonej uchwale (decyzji) naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez przyjęcie, że terminy do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości są terminami prawa materialnego; 2. przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Gmina podniosła, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 7 u.p.o.l. Wskazała, że akt ten nie ustanawia żadnych szczególnych warunków, od których spełnienia uzależniałby otrzymanie przez gminę kwoty rekompensującej utracone przez nią dochody w wyniku zwolnień z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. Gmina powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt U 4/09 wskazała, że każde rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Zadaniem rozporządzenia jest wykonywanie ustawy, a nie jej uzupełnienie, modyfikacja. W konsekwencji akt wykonawczy nie może normować kwestii nieuregulowanych w ustawie. Wprowadzenie w akcie wykonawczym nieprzewidzianego ustawą terminu składania wniosków o przyznanie przysługującego z mocy ustawy świadczenia stanowi wykroczenie poza materię przekazaną do uregulowania w akcie wykonawczym. Zdaniem Gminy zawarcie w rozporządzeniu zawitego terminu materialnoprawnego oznacza ustanowienie nowego – nieznanego w ustawie – warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy. Reasumując Gmina uznała, że termin do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów nie jest terminem prawa materialnego, tylko terminem instrukcyjnym, zatem Fundusz niezasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, czym naruszył art. 105 § 1 k.p.a. WFOŚiGW uchwałą z dnia [...], nr [...] nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w przedmiocie charakteru prawnego terminów określonych w § 2 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. – utrzymał w mocy swoją uchwałę z dnia [...]. W skardze na uchwałę WFOŚiGW z dnia [...], nr [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina zarzuciła zaskarżonej uchwale (decyzji) naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez przyjęcie, że terminy do złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości są terminami prawa materialnego; 2. przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W skardze podniesiono te same argumenty co w odwołaniu, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 7 u.p.o.l. Natomiast u.p.o.l. nie ustanawia żadnych szczególnych warunków, od których spełnienia uzależniałaby otrzymanie przez gminę kwoty rekompensującej utracone przez nią dochody w wyniku zwolnień z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. Każde rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Zadaniem rozporządzenia jest więc wykonywanie ustawy, a nie jej uzupełnianie, modyfikacja czy powtarzanie jej postanowień. W konsekwencji akt wykonawczy nie może normować kwestii czy zagadnień nieuregulowanych w ustawie. Wprowadzenie w akcie wykonawczym nieprzewidzianego ustawą terminu składania wniosków o przyznanie przysługującego z mocy ustawy świadczenia stanowi wykroczenie poza materię przekazaną do uregulowania w akcie wykonawczym. Złożenie wniosków po terminie wiąże się dla podmiotu uprawnionego z negatywnymi skutkami, gdyż zobowiązuje do zwrotu części rekompensaty powiększonej o odsetki podatkowe. Zawarcie w rozporządzeniu zawitego terminu materialnoprawnego oznacza ustanowienie nowego, nieznanego w ustawie warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina powołała się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt U 4/09, z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt U 2/08 oraz na wcześniejsze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1995 r., sygn. akt K 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11, z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60. Zdaniem skarżącej regulacje § 2 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, wydane zostały z przekroczeniem delegacji zawartej u ustawie, co skutkuje konstatacją, że przepisy te są niezgodne z art. 7 ust. 7 u.p.o.l. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezgodność wskazanych przepisów rozporządzenia z art. 7 ust. 7 u.p.o.l. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnia do stwierdzenia, że należy odmówić ich zastosowania. W tym względzie skarżąca powołała się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 737/09 oraz wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 402/05, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05. Zatem powołane przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. zdaniem skarżącej należy traktować jako niekonstytucyjne, a w razie nie podzielenia tego poglądu – jako co najmniej wprowadzające wyłącznie termin o charakterze instrukcyjnym, a nie materialnoprawnym. W odpowiedzi na skargę Fundusz wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. WFOŚiGW nie podzielił zatem poglądów skarżącej zaprezentowanych w skardze w kwestii charakteru prawnego terminów o których mowa w § 2 ust. 3 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. Terminy te mają charakter materialnoprawny. Na poparcie swojego stanowiska Fundusz przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 589/08. Ponadto w ocenie Funduszu wskazane przepisy rozporządzenia nie naruszają art. 7 ust. 7 u.p.o.l. ani art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że obecnie nie budzi już wątpliwości, że na odmowę zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w art. 7 ust. 6 u.p.o.l. ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, gminom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kwestia ta została bowiem przesądzona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14, wydanym w składzie siedmiu sędziów oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2919/14, które zostało wydane w rozpoznawanej sprawie. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14, wskazano bowiem, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska posiada kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, o jakich mowa w art. 7 ust. 6 u.p.o.l. W powołanym przepisie nie określono formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu utraconych dochodów. Jednakże, jeżeli przepisy prawa materialnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to z braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyprzeda bowiem badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną powinien najpierw ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie Sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, nie mieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero zatem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uprawnia Sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Dokonując zatem sądowoadmnistracyjnej kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należało ustalić, czy od uchwały (de facto decyzji) wydanej w pierwszej instancji przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też odwołanie, a w konsekwencji, który organ był właściwy do jego rozpoznania. Uchwała z dnia [...] została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Niemniej WFOŚiGW nie mógł orzekać jako organ ponownie rozpoznający sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Tryb przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. dotyczy bowiem decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. WFOŚiGW przy braku podstaw prawnych przypisał sobie kompetencje przysługujące ministrowi lub samorządowemu kolegium odwoławczemu. Natomiast od uchwały WFOŚiGW z dnia [...], będącej w istocie decyzją administracyjną służył środek zaskarżenia w postaci odwołania do Wojewody [...]. Zgodnie bowiem z art. 400r ust.10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) nadzór nad wojewódzkim funduszem ochrony środowiska i gospodarki wodnej sprawuje wojewoda. Tak więc na skutek błędnego pouczenia zawartego w uchwale WFOŚiGW z dnia [...] o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - na skutek wniosku Gminy z 9 września 2013 r. - Fundusz przeprowadził postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i wydał decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie będąc do tego właściwy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła więc przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Fundusz wydał bowiem zaskarżoną uchwałę z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia [...], nr [...]. Wobec dostrzeżonej podstawy do stwierdzenia nieważności, niemożliwa jest na obecnym etapie ocena zarzutów merytorycznych skargi. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.