I OSK 355/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2015 roku, sygn. akt III SAB/Kr 48/15 o odrzuceniu skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie przywrócenia dotychczasowej organizacji ruchu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 23 września 2015 roku, sygn. akt III SAB/Kr 48/15, odrzucił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie przywrócenia dotychczasowej organizacji ruchu na ul. [...] w Krakowie poprzez usunięcie posadowionego w listopadzie 2014 r. znaku drogowego B-35 (zakazu postoju) na odcinku pomiędzy numerami 8-36 tejże ulicy i umożliwienie postoju pojazdów na wymienionym odcinku bez ograniczeń, bądź w razie gdyby okazało się to niemożliwe, pozostawienie istniejącego oznakowania, jednakże z zastrzeżeniem, iż nie dotyczy ono mieszkańców – bez ograniczenia czasowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest też aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata oraz nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Podkreślił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość wniesienia skargi na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, służy tylko w odniesieniu do spraw załatwianych poprzez wydanie decyzji, postanowień, aktów i czynności, określonych w punktach 1-4a tego przepisu. Zaś zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Sąd uznał więc, że skoro zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. możliwe jest wniesienie skargi jedynie na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., to skarga w przedmiotowym zakresie jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G. K. zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003r. Nr 177, poz. 1729), w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. polegające na błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego ma charakter ogólny i abstrakcyjny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 1-4a P.p.s.a., z czym nie można się zgodzić, gdyż w ocenie skarżącego czynność ta zawiera się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jako inna czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznana w jej granicach, bo podstaw nieważnościowych nie dostrzeżono, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została oparta na zasadnej podstawie kasacyjnej, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Intencją skarżącego było usunięcie znaku drogowego, ewentualnie dodanie nowego oznakowania, a więc jego skarga nie dotyczyła niewydania aktu zatwierdzającego organizację ruchu drogowego. Niewydanie takiego aktu nie podlegałoby zaskarżeniu skargą na bezczynność, co słusznie dostrzegł Sąd meriti, a co błędnie kwestionuje skarga kasacyjna. Zatem należało ocenić czy dopuszczalna jest skarga na niewykonanie takiej czynności przez właściwy organ. W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego ustawienie znaku drogowego jest czynnością wyłączoną spod kognicji sądów administracyjnych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1939/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2012, sygn. akt I OSK 735/10; z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 614/11). To stanowisko należy podzielić, a skoro jest ono utrwalone nie ma sensu go szerzej rozwijać. W konsekwencji czego w tej materii również skarga na bezczynność nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skargę można wnieść na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, tj. na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. O bezczynności podlegającej zaskarżeniu skargą na bezczynność można w związku z tym mówić wówczas, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., interpretacji prawa podatkowego lub nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany. Jak wyjaśnił już Sąd I instancji, postanowienie o zatwierdzeniu organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., co zostało wiążąco dla wszystkich przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13. Skoro więc wniesiona skarga zaczepiałaby bezczynność polegającą na niewydaniu takiego aktu, skoro nie jest on żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skarga taka byłaby niedopuszczalna. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, bowiem przepisy te nie były przez Sąd meriti w ogóle stosowane, a tym samym nie mogły zostać naruszone. Zatem Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę wniesioną w tej sprawie jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). ----------------------- 2