III SA/Po 1535/14

Dnia 24 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych- Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi X. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w ... na czynność Starosty ... z dnia ... w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca stronie skarżącej nadpłacony wpis w kwocie ... złotych Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2014 r. X. sp. z o.o. z siedzibą w ... wystąpiła do Prezydenta Miasta... o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy od otrzymania zwrotu kwoty ... zł za wydanie ... kart pojazdu dla pojazdów wskazanych w tym wniosku zarejestrowanych przez Urząd Miasta .... W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym Trybunał orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Ponieważ spółka uiściła na rzecz Urzędu Miasta ... łączną kwotę ... zł tytułem opłaty za wydanie kart pojazdu dla pojazdów wskazanych we wniosku, to zasadny jest wniosek o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zawrotu części opłat w kwocie ... zł. Wniosek spółki na podstawie art. 170 § 1 Ordynacji podatkowej przekazano według właściwości do rozpoznania Staroście ... Starosta... w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 7 lipca 2014 r., nr ..., poinformował wnioskodawcę, że opłaty za karty pojazdów o numerach rejestracyjnych: ... nie zostały wniesione przez wnioskodawcę. Ponadto organ wskazał, że roszczenie o zwrot opłaty za kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym: .., zarejestrowanego dnia .. 2004 r., uległo przedawnieniu, gdyż minęło 10 lat od daty spełnienia świadczenia. Odnośnie pozostałej części wniosku, organ wyjaśnił, że opłata za karty pojazdu pozostałych .. pojazdów została pobrana zgodnie z przepisami prawa, w wysokości obowiązującej na dzień rejestracji (... zł), w związku z czym organ nie jest właściwy do ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty. Stąd wniosek jest bezzasadny. X. sp. z o.o. z siedzibą w ..., w związku z powyższym pismem Starosty z dnia 7 lipca 2014 r., na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), wezwała Starostę ... do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w łącznej kwocie ... zł za wydanie kart pojazdu, dla pojazdów wskazanych we wniosku z dnia ... czerwca 2014r. Starosta ... pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poinformował wnioskodawcę, że organ nie ma podstawy do zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdu, ani też do swobodnego określenia jej wysokości. X. sp. z o.o w dniu 21 października 2014 r. wniosła odrębne skargi (łącznie ...) na akt odmowy Starosty ... zawarty w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r., nr ..., w przedmiocie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie zapłaconej części opłat za wydanie karty pojazdu ...pojazdów, wymienionych we wniosku z dnia 10 czerwca 2014 r., o wskazanych tam numerach rejestracyjnych, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania obowiązku Starosty .. dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także art. 90 Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) Skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt: od III SA/Po 1535/14 do III SA/Po 1568/14. W odpowiedziach na skargi Starosta... wniósł o ich oddalenie, wskazując na ich bezzasadność. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) połączył wskazane wyżej sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu, z uwagi na to, że rozstrzygniecie wniosku spółki z dnia 10 czerwca 2014 r. nastąpiło jednym pismem organu z dnia 7 lipca 2014 r., nr ..., odmawiającym zwrotu opłaty za karty pojazdu wszystkich wymienionych we wniosku ... pojazdów, zasadnym było wniesienie jednej skargi, nie zaś 34 skarg, dotyczących poszczególnych pojazdów. Stąd też Sąd dokonał połączenia tych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż odmowa zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była czynność Prezydenta Miasta ... z dnia 7 lipca 2014 r. o odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdu dla pojazdów wskazanych we wniosku z dnia 10 czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spełniła powyższe wymogi formalne wniesienia skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Sąd podziela pogląd dominującego aktualnie w orzecznictwie stanowiska, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst pierwotny: Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: "u.f.p.") nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie u.f.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/12; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12; z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12). Konsekwencją takiego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie stosuje się przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych wyżej przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Błędne w tej sytuacji jest stanowisko Starosty Pilskiego, że roszczenie skarżącej o zwrot opłaty za kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym: ... od daty spełnienia świadczenia. Jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r., odsyłające do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, nie mogą mieć bowiem zastosowania z mocą wsteczną do żądania zwrotu opłaty pobranej w 2004 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącej spółce różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09 ) Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst. jedn. Dz. U. 2013, poz. 490 )