II SA/Wa 738/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek od ekwiwalentu pieniężnego oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 112, 61a § 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., poz. 1687 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia L. P., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wypłaty odsetek od wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby ponad wymiar 567 godzin i 15 minut za okres od dnia [...].12.2012 r. do dnia [...].07.2013 r. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zwolnił L. P. ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2012 r. W dniu [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania ww. funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby ponad wymiar 567 godzin i 15 minut. Decyzja ta stała się ostateczna i w dniu [...] lipca 2014 r. wypłacono L. P. ekwiwalent za 567 godzin i 15 minut. Pismem z dnia 19 listopada 2014 r. L. P. wystąpił do organu z wnioskiem o zapłatę odsetek od wypłaconego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za okres od dnia [...].12.2012 r. do dnia [...].07.2013 r. Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. i art. 114 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty odsetek od wypłaconego L. P. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby ponad wymiar 567 godzin i 15 minut za okres od dnia [...].12.2012 r. do dnia [...].07.2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zasady wypłaty ekwiwalentu pieniężnego zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w przepisach stanowiących pragmatykę służbową policjantów. Żaden z przepisów pragmatyki służbowej nie pozwala natomiast na wypłatę odsetek od ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Oznacza to, że organ nie ma podstawy prawnej do orzekania o nich i konieczne jest wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w tym przepisie uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania - jest nią brak przepisu materialnego pozwalającego organowi na orzekanie w przedmiotowej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 359 § 1 K.c. odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Ustawa o Policji nie zawiera natomiast rozwiązania analogicznego do art. 300 Kodeksu pracy przewidującego możliwość dochodzenia przez pracownika odsetek od wynagrodzenia. Zgodnie natomiast z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem, skoro ani ustawa o Policji, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie zawierają normy prawnej mogącej stanowić podstawę prawną działania organów Policji w tym zakresie, to niedopuszczalnym jest orzekanie o odsetkach co do zasady. Wnioskodawca nie legitymuje się także orzeczeniem sądu zobowiązującym Komendanta Głównego Policji do wypłaty odsetek. Podstawą ich wypłaty nie może być również jakakolwiek czynność prawna organu, jako że czynności, o których mowa w art. 359 § 1 K.c., to czynności w rozumieniu Tytułu IV Kodeksu cywilnego, a nie czynności faktyczne lub materialno-techniczne podejmowane w ramach stosunku prawnego. W konkluzji organ stwierdził, iż brak podstaw prawnych nie tylko do orzekania przez organy Policji o wypłacie odsetek, lecz także do ich wypłaty skoro nie istnieje tytuł prawny do jej dokonania. W postanowieniu tym zawarte zostało pouczenie, że przysługuje od niego zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji. W zażaleniu, skierowanym zgodnie z pouczeniem do Ministra Spraw Wewnętrznych, L. P. zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie jego praw materialnych poprzez dyskryminowanie go jako byłego funkcjonariusza w stosunku do innej kategorii zatrudnionych, względem prawa do należnych odsetek od nieterminowej wypłaty wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby ponad wymiar 567 godzin i 15 minut tj. za okres od dnia [...].12.2012 r. do [...].07.2013 r. W uzasadnieniu zażalenia podkreślił, iż bezspornym jest fakt, że jego stosunek służbowy jako funkcjonariusza Policji miał charakter administracyjno - prawny specyficznie uregulowany. Jednak ta specyficzność nie oznacza całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie odstępstwo. Oznacza to, że nie może być dyskryminowany w prawie do odsetek za czas opóźnienia względem innych grup zawodowych mianowanych (podstawa prawna art. 481 § 1 K.c.). Zażalenie to zostało rozpoznane przez Komendanta Głównego Policji jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 112, art. 61a § 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał wcześniejszą argumentację ponownie wskazując, iż zasady wypłaty ekwiwalentu pieniężnego zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w przepisach stanowiących pragmatykę służbową policjantów. Oznacza to, że organ nie ma podstawy prawnej do orzekania o odsetkach i konieczne było wydanie postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. Odnośnie błędnego pouczenia w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2015 r. o trybie jego zaskarżenia organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym jedynie w sprawach wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji tj. dotyczących mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby, organem odwoławczym jest Minister Spraw Wewnętrznych, jeśli organem orzekającym w pierwszej instancji był Komendant Główny Policji. Natomiast w pozostałych sprawach przysługuje wyłącznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, w przypadku wskazania przez Komendanta Głównego Policji niezamierzonego błędnego pouczenia w postanowieniu, do skarżącego ma zastosowanie art. 112 K.p.a. Organ wyjaśnił też, że skarżący ma prawo wniesienia sprawy do sądu, gdyż żądanie wypłaty przedmiotowych odsetek nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od wspomnianych świadczeń, nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, nie ma bowiem podstaw do jej wydania, co potwierdza uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (OPS 17/00, OTMSA 2001, nr 3, poz. 100). Organ podkreślił przy tym, że decyzję administracyjną i odpowiednio postanowienie organ może wydać tylko wówczas, gdy przepisy prawa materialnego zawierają normę prawną dającą organowi podstawę do orzekania w sprawach praw lub obowiązków stron. Zatem, aby zakwestionować zasadność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego należałoby wykazać, iż istnieje taki przepis prawa materialnego, który dopuszcza możliwość wydania przez konkretny organ administracyjny decyzji lub postanowienia w tym przedmiocie. Przepisami takimi nie są jednak przepisy prawa cywilnego, gdyż nie mogą one stanowić podstawy prawnej orzekania przez organy administracji publicznej. Komendant Główny Policji nie mógł zatem wywieść uprawnienia do orzekania w tym przedmiocie z treści art. 481 § 1 K.c. Przepis ten nie zawiera bowiem dyspozycji do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Określa on jedynie ogólne uprawnienie wierzyciela do żądania zapłaty odsetek, nie zaś do orzekania o prawie do ich wypłaty. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. P. zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie jego praw materialnych poprzez: 1) dyskryminowanie go jako byłego funkcjonariusza do innej kategorii zatrudnionych względem prawa do należnych odsetek od nieterminowej wypłaty wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby ponad wymiar 567 godzin i 15 minut tj. za okres od dnia [...].12.2012 r. do [...].07.2013 r.; 2) błędne pouczenie go o złożeniu zażalenia do Ministra Spraw Wewnętrznych w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji, a następnie wydanie następnego postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., w którym pouczono go o przysługującym prawie do złożenia skargi do WSA w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Powyższe okoliczności skarżący ocenił jako utrudnianie mu postępowania przed właściwymi organami i sądami mające na celu zniechęcenie go do dochodzenia swoich praw. W uzasadnieniu skargi ponownie podniósł, iż bezspornym jest fakt, że jego stosunek służbowy jako funkcjonariusza Policji miał charakter administracyjno - prawny specyficznie uregulowany, jednak ta specyficzność nie oznacza całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie odstępstwo. Oznacza to, że nie może być dyskryminowany w prawie do odsetek za czas opóźnienia względem innych grup zawodowych mianowanych. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga L. P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu, że Komendant Główny Policji rozpoznał wniesione przez skarżącego zażalenie (skierowane przez niego zgodnie z pouczeniem do Ministra Spraw Wewnętrznych), jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający podziela, utrwalił się pogląd, zgodnie z którym jedynie w sprawach wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355), tj. dotyczących mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby, organem odwoławczym jest Minister Spraw Wewnętrznych, jeśli organem orzekającym w pierwszej instancji był Komendant Główny Policji. Natomiast w pozostałych sprawach w takiej sytuacji przysługuje wyłącznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 1845/10, wyrok NSA z 12 sierpnia 2010 r. I OSK 273/10, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Dlatego też Komendant Główny Policji postąpił prawidłowo rozpoznając wniesione zażalenie (mimo błędnego pouczenia w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2015 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuzasadnionej odmowy wszczęcia przez Komendanta Głównego Policji postępowania w przedmiocie wypłaty odsetek od wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK Z.U. 2000, nr 5) orzekł, iż art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, rozumiemy w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził ponadto, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Powyższe stanowisko znalazło akceptację w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05, OSNP 2006/15-16/227, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/83) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS 17/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 100). W świetle powyższych orzeczeń istnienie uprawnienia funkcjonariuszy Policji do dochodzenia odsetek od nieterminowo wypłaconych świadczeń pieniężnych nie budzi zatem wątpliwości. Kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje natomiast to, w jakim trybie funkcjonariusz policji ma prawo de lege lata realizacji tego uprawnienia dochodzić. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stan prawny w zakresie uprawnienia do żądania odsetek od nieterminowych wypłat uposażenia lub innych należności na rzecz funkcjonariuszy pozostaje niezwykle zróżnicowany. W zależności od konkretnej służby istnieją – lub nie – w przepisach szczególnych normy prawne regulujące te kwestie. Dla przykładu, prawo do dochodzenia odsetek od nieterminowych wypłat przewidziano w art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), tyle, że norma ta obowiązuje od dnia 11 czerwca 2007 r. Analogiczne uregulowanie przewiduje np. art. 227 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), czy art. 165 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), a także art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Analiza przedstawionych powyżej uregulowań stosunków służbowych, a także zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zawarował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, o tyle o ile (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. W pragmatyce służbowej policjantów unormowania takiego brakuje. Ma zatem rację Komendant Główny Policji, że rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń wypłacanych z art. 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji ani w art. 114, ani w całej ustawie o Policji. Tymczasem zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze podkreśla się, iż organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany. Jednocześnie podkreśla się, że decyzja administracyjna w sprawie, w której załatwiania w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 1981 r., SA 109/81, GAP 1987, nr 8). Komendant Główny Policji prawidłowo zatem uznał, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia przez ten organ postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty odsetek w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według poglądów prezentowanych w doktrynie przez "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania tj. między innymi takie sytuacje, w których doszło do wniesienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. (patrz Z. R. Kmiecik - Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; Andrzej Wróbel - Komentarz zaktualizowany do art. 61 a K.p.a. LEX/el. 2015). Skarżący, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, ma jednak możliwość dochodzenia odsetek od niewypłaconego w terminie świadczenia w drodze powództwa przeciwko Komendantowi Głównemu Policji przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.