VII SA/Wa 142/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], który po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2014r. Nr [...] nakazującej inwestorowi doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych w niej czynności w terminie kiedy stanie się ostateczna, - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 11 lutego 2009r . nadzór budowlany podjął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...], polegających m. in. na zabudowie i przyłączeniu powierzchni loggii do lokalu mieszkalnego oraz wybiciu otworu zakończonego kratką wentylacyjną odprowadzającego nadmierną wilgoć z łazienki na klatkę schodową, dokonaniu podziału pokoju na dwa mniejsze oraz wykonaniu w miejscu wanny natrysku. Sprawa kratki wentylacyjnej została rozstrzygnięta poprzez zamurowanie samowolnie wykonanego otworu. Natomiast co do zamontowania w miejsce wanny natrysku – wyjaśniono, iż kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, ponieważ aranżacja pomieszczeń leży wyłącznie w gestii użytkownika lokalu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul, [...] w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2010r. umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Wskutek skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1497/10 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr – [...] z dnia [...] lutego 2012r. nałożył na E. S. oraz P. M. obowiązek wykonania robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] zgodnie z przedłożoną opinią techniczną i jej uzupełnieniem z dnia 4 marca 2010r. sporządzoną przez inż. T. D., poprzez ocieplenie glifów 3 cm styropianem fasadowym w terminie 2 miesięcy od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...] w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1497/10 wskazał, że uzasadnienie decyzji Nr-[...] nie precyzuje wszystkich robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym lokalu nr [...], a także nie wskazuje które z nich wykonano z naruszeniem przepisów prawa budowlanego (bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia). Tym samym przedmiot niniejszego postępowania nie został dokładnie określony. Organ I instancji zbyt ogólnie ujął roboty wykonane przez inwestorów (wymiana okna, zabudowa loggii, przyłączenie jej do powierzchni mieszkalnej). Ponadto, organ II instancji uznał, iż zakres robót budowlanych nałożonych ww. decyzją, jest niewystarczający dla doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po ponownej analizie akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2013r. Nr [...] nakazującą E. S. i P. M. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do pierwotnego układu funkcjonalnego poprzez: odłączenie powierzchni loggii od powierzchni mieszkania w celu przywrócenia loggii wraz z drzwiami balkonowymi oraz wyburzenie ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia w terminie kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013r. uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] nakazującą Miastu [...] doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. ocieplenie wszystkich przegród zewnętrznych, tj. ścianę podokienną, strop i podłogę loggii, filar przyokienny. Dla określenia grubości ocieplenia należy opracować projekt techniczny, 2. przywrócenie drugiego grzejnika w lokalu, 3. wyburzenie ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia w terminie 3 miesięcy, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2014r. Nr [...] nakazał inwestorowi: E. S. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez: odtworzenie wyburzonej ściany z oknem, przywrócenie drzwi balkonowych o wymiarach 80x200cm pomiędzy loggią a mieszkaniem nr [...], zamontowaniu na odbudowanej ścianie grzejnika, wyburzeniu ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia w terminie kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji podał, iż bezspornym jest, że roboty budowlane w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, tj. nie dokonano wymaganego zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno- budowlanego. Roboty budowlane polegały na przyłączeniu loggii posiadającej wejście bezpośrednio z lokalu mieszkalnego nr [...] poprzez jej zabudowę. Zabudowa polegała wg oceny technicznej autorstwa inż. T. D. nr upr. [...] na osadzeniu na żelbetonowym murze stanowiącym wcześniej barierkę ochronną loggii okna PCV (wym.140 x 140cm) oraz filarka z pustaków z gazobetonu wzmacnianego, otynkowanego tynkiem cementowo-wapiennym. Organ powiatowy zaznaczył, że w powyższej ocenie technicznej brak jest odniesienia do zlikwidowania drzwi prowadzących z mieszkania na loggię o wymiarach 80 x 200cm, nie poruszony jest również fakt przyłączenia powierzchni loggii do mieszkania poprzez rozebranie ściany pomiędzy loggią a lokalem mieszkalnym oraz zdemontowania grzejnika zainstalowanego na zlikwidowanej ścianie. W dniu 1 lipca 2014r. organ powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że z zebranych oświadczeń oraz analizy przedłożonych dokumentów wynika, iż zabudowa loggii i podział jednopokojowego lokalu mieszkalnego na dwupokojowy został dokonany nie wcześniej niż w listopadzie 2006. Fakt ten przesądza, iż inwestorem ww. robót budowlanych jest obecna najemczyni E. S. i to na niej winien spoczywać obowiązek przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Zdaniem organu I instancji przywrócenie stanu poprzedniego lokalu jest konieczne z uwagi, iż lokal powstały w wyniku połączenia go z loggią nie spełnia warunków izolacyjności przegród zewnętrznych z lokalem. Fakt ten potwierdza ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego mgr H. S. posiadającego uprawnienia budowlane [...] z uwagi na ingerencję w część wspólną, a także jednoznaczne i wielokrotnie podtrzymywane stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej, nie wyrażające zgody na legalizację ww. robót. Organ I instancji uznał, iż nie może nakazać wykonania zaleceń wskazanych w ww. ekspertyzie technicznej tj. wykonania projektu technicznego ocieplenia wszystkich przegród zewnętrznych (ściany podokiennej, stropu, podłogi dawnej loggii i filaru przyokiennego) oraz zamontowania grzejnika o większej mocy z uwagi na zwiększoną powierzchnię lokalu gdyż cała instalacja grzewcza posiada określoną wydolność, i zastosowane rozwiązania mogą nie przynieść zamierzonego efektu tj. zlikwidowania zagrzybienia lokalu. Organ I instancji zaznaczył, iż również raport z termowizji stanowiący część ww. ekspertyzy autorstwa mgr H. S. potwierdza "iż samowola budowlana dotycząca zabudowy loggii i rozebrania ściany i demontaż grzejnika spowodowała przemarzanie i zagrzybienie lokalu" świadczą o tym także wykonane pomiary temperatury. Natomiast przed robotami budowlanymi polegającymi na przyłączeniu loggii i demontażu grzejnika stan techniczny lokalu pozostawał bez zastrzeżeń. Ponadto organ I instancji stwierdził, że w wyniku podziału pokoju na dwa mniejsze pomieszczenia zostały naruszone również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie żaden z powstałych w wyniku podziału pokoi nie posiada powierzchni 16m2 co narusza § 94 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ I instancji mając na uwadze wszystkie dowody zebrane w sprawie, wnioski wynikające z rozprawy administracyjnej a także fakt że najemca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych uznał, że przywrócenie lokalu nr [...] do stanu pierwotnego jest jedynym, w świetle zebranych dokumentów słusznym rozstrzygnięciem. Po rozpatrzeniu odwołania E. S. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2014r. podjął decyzję powołaną na wstępie uzasadnienia uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2014r. zasługuje na uchylenie, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu powiatowego, który stwierdził, iż przywrócenie poprzedniego stanu lokalu jest konieczne z uwagi na to, że powstały lokal (w wyniku połączenia z loggią ) nie spełnia warunków izolacyjności przegród zewnętrznych. Jednocześnie organ I instancji uznał, że nie może nakazać wykonania zaleceń wskazanych w ekspertyzie technicznej oraz zamontowania grzejnika o większej mocy z uwagi na zwiększoną powierzchnię lokalu, gdyż cała instalacja grzewcza posiada określoną wydajność i zastosowane rozwiązania mogą nie przynieść zamierzonego efektu, tj. zlikwidowania zagrzybienia lokalu. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraża zgody na legalizację ww. robót. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z oceną techniczną sporządzoną przez inż. T. D.: "Inwestor w swoich działaniach nie naruszył elementów konstrukcyjnych budynku, zabudowę jak i wymianę okien wykonał zgodnie ze sztuką budowlaną. Brak rys oraz spękań po długim okresie eksploatacji (zabudowa wykonana ok. 1998 roku) świadczy o prawidłowym działaniu konstrukcji". Sporządzający opinię posiada wymagane uprawnienia budowlane, a zatem zdaniem organu II instancji brak jest podstaw do kwestionowania sporządzonej oceny technicznej. Nadto organ II instancji podał, że w ekspertyzie technicznej mgr inż. H. S. wskazano, iż "samowola budowlana dotycząca zabudowy loggii, rozebrania ściany i demontaż grzejnika spowodowała przemarzanie i zagrzybienie. (...) W celu doprowadzenia lokalu do dobrego stanu technicznego zapewniającego odpowiednią izolacyjność ścian należy ocieplić wszystkie przegrody zewnętrzne, tj. ścianę podokienną, strop i podłogę loggii, filar przyokienny. Dla określenia grubości ociepleń należy opracować projekt techniczny". Mając powyższe na uwadze organ zaznaczył, że z ww. ekspertyzy wynika, że metoda zaproponowana przez jej autora byłaby kosztowna, jednakże organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie są uprawnione do analizy kosztów wykonania obowiązków przez nie nakładanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że do samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego wykonanej bez pozwolenia na budowę ma zastosowanie przepis art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał, że w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwym jest rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił także, iż legalizacja wykonanych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane możliwa jest tylko wówczas gdy wykonanie określonych czynności lub robót doprowadzić może do istnienia obiektu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał, iż organ nadzoru budowlanego winien rozważyć wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ocenić zgodność wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i w razie stwierdzenia takiej konieczności nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Ponadto zaznaczył, że niedopuszczalna jest legalizacja wykonanych robót, jeśli okoliczności sprawy powodują, że nadal pozostają one w niezgodzie z konkretnymi wymogami prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż powyższe stanowisko przedstawił już w decyzji z dnia [...] maja 2013r. Nr [...]. Jednocześnie organ zauważył, że kwestie braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na przeprowadzenie ww. robót budowlanych w przedmiotowym lokalu nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i jako takie nie mogą przesadzać o treści podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do wyburzenia ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia organ odwoławczy podzielił argumentację organu powiatowego. Wskazał, że zgodnie z § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) w mieszkaniu co najmniej jeden pokój powinien mieć powierzchnię nie mniejsza niż 16 m². Z dokonanych przez organ powiatowy ustaleń wynika, że żaden z powstałych w wyniku podziału pokoi nie posiada ww. wymaganej powierzchni. W związku z powyższym nie ma innej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jak tylko przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego poprzez wyburzenie ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia. Odnosząc się do kwestii braku możliwości zamontowania grzejnika o większej mocy organ odwoławczy wskazał, że powołany przez organ powiatowy argument dotyczący określonej wydolności instalacji grzewczej jest gołosłowny. Podniósł, że organ powiatowy nie ustalił jak zamontowanie takiego grzejnika wpłynęłoby na działanie całej instalacji centralnego ogrzewania w przedmiotowym budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] analizując ponownie sprawę winien uwzględnić dotychczasowe stanowisko organu wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2013r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie, że wykonane roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej zagrażają życiu i zdrowiu mieszkańców i mieniu; 2. naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez wybiórcze i niecałkowite rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności wyprowadzenie wniosków niewynikających z zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyprowadzenie wniosków sprzecznych w postaci uznania, iż konstrukcyjnie roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, podczas gdy bez wnikliwej analizy widać, iż roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, stwarzają niebezpieczeństwo dla mieszkańców i prowadzą do postępującej dewastacji całego budynku; 3. naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny i niewskazaniu przyczyn dla których argumenty dotyczące wydolności instalacji grzewczej wymagającej zamontowania dodatkowego kaloryfera zostały uznane za "gołosłowne", a także poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których uznano za miarodajną ekspertyzę techniczną inż. T. D. i zawarte w niej sformułowanie mówiące o prawidłowym działaniu konstrukcji, podczas gdy ekspertyza nie odnosi się do całości zagadnienia. Jednocześnie, nie wypowiedzenie się jakkolwiek o tym, czy za udowodnione uznane zostały okoliczności wskazane w ekspertyzie technicznej mgr inż. H. S. oraz czy w ogóle istnieje możliwość działań, które mogą zapewnić ich legalizację, tj. czy określone działania w omawianych ekspertyzach dają uzasadnione oczekiwanie na osiągnięcie celu w postaci legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych; 4. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez ich zastosowanie w przypadku, gdy brak było przesłanek do zastosowania tego trybu i nadużycia instytucji rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o art. 138 § 2 kpa oraz niezastosowanie art. 136 kpa w sytuacji, powoływania się przez organ odwoławczy na braki dowodowe, które mogły zostać uzupełnione po ewentualnym przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa, 5. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w wykonane roboty budowlane mogą zostać legalizowane podczas, gdy żadne czynności lub roboty w tym stanie faktycznym nie doprowadzą wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji spowoduje sankcjonowanie samowoli budowlanej w postaci wykonanych niezgodnie z prawem robót budowlanych; 6. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan wykonanych robót uzasadniał nakazanie dokonania czynności polegających na doprowadzeniu do stanu poprzedniego, co w konsekwencji byłoby zgodne z przepisami prawa budowlanego; 7. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że spełnienie wymagań co do minimalnej powierzchni pomieszczeń w świetle rozporządzenia implikuje konieczność nakazania takich działań jak wyburzenie ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia i konsekwentnie podjęcie działań w celu przywrócenie stanu poprzedniego, ponieważ tylko takie działanie może być uznane za odpowiednie do osiągnięcia celu zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa. Strona skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej decyzji organ II instancji bardzo lakonicznie, nieprecyzyjnie, a przy tym w sposób wybiórczy odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w swojej treści twierdzenia sprzeczne i niemające pokrycia w ustalonym stanie faktycznym. Zdaniem strony skarżącej uzasadnionym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie jest nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca uznaje, iż w rozpatrywanej sprawie nie istniały takie przeszkody, które umożliwiłoby organowi II instancji rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ( Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] września 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Oceniając prawidłowość zastosowania przez organ w zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 2 kpa wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa a doprecyzowaną w art. 127 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zatem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku więc odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Może bowiem wydać decyzję uchylającą i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Natomiast organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Korzystając zatem z przepisu art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić nie tylko istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy uznać należy, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie decyzji kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie wykazano nadto, że bez uzupełnienia postępowania nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy jest do tego niewystarczający. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie wyjaśnił również z jakich powodów nie zastosował w sprawie art. 136 kpa oraz nie wskazał w jakim konkretnie zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia i czy jest niezbędne do podjęcia merytorycznej decyzji. Wskazać należy, iż organ powiatowy mając na względzie wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nr [...] i nr [...] ocenił zebrany materiał dowodowy i wydał w dniu [...] września 2014r. decyzję merytoryczną uznając, iż nie ma możliwości legalizacji przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy także ocenił ten sam materiał dowodowy nie podzielając jednak stanowiska organu powiatowego w pełnym zakresie. W świetle powyższego, jeśli zatem organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowo zinterpretowany w zakresie wskazanym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uważał, że powinien prowadzić do innych wniosków, to powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie naruszając art. 15 kpa i zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10). Ponadto przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji winny mieć również uwadze względy ekonomiki procesowej, wynikające w szczególności z zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 kpa. Dotyczy to również organu odwoławczego, orzekającego na podstawie art. 138 § 2 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem wziąć pod uwagę również wieloletni okres toczącego się postępowania. Reasumując stwierdzić należy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2, a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a przede wszystkim rozpoznać sprawę co do jej istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy lub po ewentualnym jego uzupełnieniu, jeśli uzna, że zachodzi taka konieczność. Wobec tego, że sąd oceniał legalność decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest w niniejszej sprawie władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej wymienionym wyżej przepisem. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.