II SA/Bk 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy nakazania likwidacji otworów okiennych oddala skargę. II SA/Bk 481/15 UZASADNIENIE U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na działce o nr geod [...] przy ul. [...] w S. i wpływu budynku na środowisko. Na podstawie dokonanych w dniu [...] lipca 2013 r. oględzin, organ I instancji ustalił, że na wyżej opisanej działce w odległości około 70 c m od ogrodzenia z działką o nr geod. [...]usytuowany jest budynek inwentarski - kurnik o wymiarach około 50,60 m x 9, 00 m. Budynek jest murowany, jednokondygnacyjny, częściowo podpiwniczony z dachem dwuspadowym krytym eternitem falistym. Przeznaczony jest do hodowli drobiu w ilości maksymalnej 3,5 tysiąca sztuk. Według oświadczenia Z. O. i K. K. budynek wybudowano około 1974 r. jako kurnik, na podstawie pozwolenia udzielonego J. D. Pozwolenia na budowę nie odnaleziono. Budynek wyposażony jest w instalację wodną z wodociągu miejskiego, sanitarną z odprowadzeniem do istniejącego szamba, elektryczną, wentylację grawitacyjną i mechaniczną. W dniu oględzin stwierdzono ponadto, że od strony działki o nr geod. [...] w podpiwniczeniu budynku znajdują się dwa otwory okienne oraz dziewięć otworów wentylacyjnych o wymiarach około 70 cm x 100 cm (brak możliwości dokładnego — pomierzenia). Z połaci dachowej budynku o kierunku spadku na działkę o nr geod. [...] istnieje rynna dachowa z odprowadzaniem na własną działkę. Mając na względzie powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. w oparciu o art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 66 ustawy Prawo budowlane zobowiązał K. K. i E. O. (właścicielki przedmiotowego budynku) do przedłożenia oceny technicznej systemu odprowadzania wód opadowych z powierzchni dachu budynku kurnika od strony działki nr [...]. Zdaniem organu w niniejszej sprawi istnieją uzasadnione wątpliwości co do: prawidłowego sposobu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej oraz zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi. Powyższa ocena techniczna została przedłożona przez zobowiązane w dniu [...] listopada 2013 r. i wskazała na konieczność wykonania odprowadzenia wód opadowych z obiektu. Następnie w dniu [...] września 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa mają prawo zapoznać się ze zgromadzonymi aktami sprawy dotyczącej "otworów okiennych i wentylacji budynku inwentarskiego" na przedmiotowej działce. Po uzyskaniu zaś informacji, że budynek inwentarski będący przedmiotem postępowania nie posiada otworów wentylacyjnych w ścianie przy granicy z działką o nr [...], organ w dniu [...] września 2014 r. przeprowadził kontrolę, która potwierdziła, że w ścianie parteru budynku inwentarskiego od strony działki o nr geod. [...] są jedynie okna, natomiast nie ma otworów wentylacyjnych. W trakcie omawianego postępowania organ wyjaśniał ponadto stan zabudowy na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] istniejący w 1976 r., a w dniu [...] marca 2015 r. dokonał kontroli budynku gospodarczego na ww. działce. Organ uzyskał również pisemną informację Starostwa Powiatowego w S., że J. D. dnia 2[...] stycznia 1976 r. uzyskał pozwolenie nr [...] na budowę budynku inwentarskiego. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji przyjął, że ww. budynek inwentarski wybudowano w 1976 r. na podstawie pozwolenia na budowę. W dacie budowy obiektu, działka sąsiednia o nr geod. [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym, który był systematycznie rozbudowywany do obecnego stanu. Z ustaleń poczynionych podczas kontroli dnia [...] marca 2015 r. wynika zaś, że budynek gospodarczy na działce o nr geod. [...] zlokalizowany jest w odległości 8,16 m od budynku inwentarskiego będącego przedmiotem postępowania i jest on usytuowany bliżej tegoż budynku niż budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na tej samej działce. Następnie organ stwierdził, że odległość pomiędzy budynkiem gospodarczym a projektowanym budynkiem inwentarskim w dacie jego budowy wynosiła około 15 m, co jest zgodne z § 20 ust. 2 i ust. 5 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa Nr 10, poz. 44). Zdaniem organu w konkretnej sprawie spełniony jest także warunek z § 20 ust. 9 ww. Zarządzenia, wedle którego odległości pomiędzy budynkami, o których mowa w ust. 2 nie mogą być mniejsze od średniej arytmetycznej wysokości dwóch sąsiednich budynków oraz § 20 ust. 14, który stanowi, że w razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1m od granicy. Reasumując organ uznał, że budynek inwentarski na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S. został posadowiony zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami, w szczególności ww. Zarządzeniem. Końcowo organ poinformował, że prowadzi odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wpływu budynku inwentarskiego na środowisko na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] dotyczące odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy organ I instancji, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odmówił nakazania właścicielom przedmiotowego budynku likwidacji dwóch otworów okiennych w podpiwniczeniu i dziewięciu otworów okiennych o wymiarach około 70 cm x 100 cm w parterze budynku inwentarskiego od strony działki o nr geod. [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana w sposób wadliwy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Jak wynika bowiem z ustaleń organu I instancji budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania powstał legalnie jako budynek inwentarski. Przedmiotem oceny organu I instancji winno być zatem spełnienie przez inwestora warunków pozwolenia na budowę, a więc zastosowanie miałaby procedura określona w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyby zachowały się dokumenty związane z tym pozwoleniem. W przypadku braku dokumentów organ dokonuje oceny zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi obiektu, który jest użytkowany od szeregu lat, a zatem stosuje się przepisy rozdziału 6 ww. ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nieprawidłowo zatem zastosował w niniejszej sprawie procedurę wskazaną w art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie określił w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie jego przedmiotu. W zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2013 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego i wpływu budynku na środowisko na działce o nr geod. [...] przy ul. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał właścicielki nieruchomości K. K. i E. O. do przedłożenia oceny technicznej systemu odprowadzania wód opadowych z powierzchni dachu budynku kurnika (w trakcie oględzin z dnia [...] lipca 2013 r. ustalono, iż obiekt jest kurnikiem na maksymalnie 3500 sztuk) od strony działki o nr geod. [...] przy ul. [...]. Następnie w zawiadomieniu z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji poinformował strony, że mogą zapoznać się z aktami sprawy dotyczącej otworów okiennych i wentylacyjnych przedmiotowego budynku inwentarskiego. W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje na nieuzasadnione mnożenie postępowań administracyjnych związanych z budynkiem na gruncie ustawy Prawo budowlane. Natomiast wydana przez organ I instancji decyzja administracyjna w żaden sposób nie powoduje, że budynek nie będzie wymagał dalszego doprowadzania do zgodności z prawem, chociażby z uwagi na treść przedłożonej przez właścicielki nieruchomości oceny technicznej z dnia [...] listopada 2013 r., wskazującej na konieczność wykonania odprowadzenia wód opadowych z obiektu. Odrębną kwestię stanowi natomiast zdaniem organu odwoławczego fakt, że organ I instancji nie dokonał ustaleń, czy obiekt zrealizowany przez poprzedniego właściciela nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę i obiekt użytkowany jako kurnik na maksymalnie 3500 sztuk jest tym samym obiektem budowlanym (czy może były w nim prowadzone roboty budowlane związane z adaptacją). W niniejszym postępowaniu pominięta została także funkcja użytkowa obiektu i jej zgodność z pozwoleniem na budowę lub prawem miejscowym. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien dokonać ustaleń dotyczących zgodności wykonanego budynku z udzielonym pozwoleniem na budowę lub ocenić obiekt w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Ponadto badając legalność i zgodność z przepisami prawa przedmiotowego budynku należy ustalić, jakie było pierwotne przeznaczenie budynku (z pozwolenia na budowę wynika, iż inwentarskie, natomiast skarżąca określa budynek jako garażowy), od kiedy znajduje się w nim ferma drobiu i czy funkcja chowu przemysłowego drobiu nie jest sprzeczna z udzielonym pozwoleniem na budowę lub prawem miejscowym. Należy rozważyć przy tym konieczność przesłuchania świadków na powyższe okoliczności. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, K. K. wywiodła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że przepis ten został nieprawidłowo zastosowany przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy procedura naprawcza opisana w art. 51 ww. ustawy wbrew stanowisku organu dotyczy także robót ukończonych w użytkowanych już budynkach; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym, w sytuacji, gdy nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie i ograniczenie tej części decyzji jedynie do ogólnego wskazania rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane jako właściwej podstawy prawnej decyzji; - art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie zaskarżonej decyzji wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, co narusza zasadę ponownego rozpoznania sprawy w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów pomimo, iż w treści zaskarżonej decyzji organ wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co mogło nastąpić także przed organem drugiej instancji. Rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację w powyższym zakresie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi przepisami prawa. Podstawę prawną wydanego przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 kpa., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego w powyższym zakresie. Z treści zaś uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przede wszystkim słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że w konkretnym przypadku organ I instancji nie określił w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie jego przedmiotu. Postępowanie w niniejszej sprawie jak wynika to z treści zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2013 r. zostało wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego i wpływu budynku na środowisko na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S. (k. 5 akt organu I instancji). Po przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2013 r. oględzin, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji zobowiązał właścicielki nieruchomości do przedłożenia oceny technicznej systemu odprowadzania wód opadowych z powierzchni dachu budynku kurnika (w trakcie oględzin z dnia [...] lipca 2013 r. ustalono, iż obiekt jest kurnikiem na maksymalnie 3500 sztuk) od strony działki o nr geod. [...] przy ul. [...]. A następnie w zawiadomieniu z dnia [...] września 2014 r. poinformował strony, że mogą zapoznać się z aktami sprawy dotyczącej otworów okiennych i wentylacyjnych przedmiotowego budynku inwentarskiego i w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o odmowie nakazania likwidacji otworów okiennych. Jak trafnie podniesiono, powyższa decyzja została wydana bez dokonania ustaleń, czy obiekt zrealizowany przez poprzedniego właściciela nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę i obiekt użytkowany jako kurnik na maksymalnie 3500 sztuk jest tym samym obiektem budowlanym (czy może były w nim prowadzone roboty budowlane związane z adaptacją). W niniejszym postępowaniu pominięta została funkcja użytkowa obiektu i jej zgodność z pozwoleniem na budowę lub prawem miejscowym. Podzielić zatem należy pogląd organu odwoławczego, że wydana decyzja nie rozstrzyga wszczętej w tym postępowaniu sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego i wpływu budynku na środowisko na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S. Nie powoduje też, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że budynek nie będzie wymagał dalszego doprowadzania do zgodności z prawem, skoro z treści przedłożonej przez właścicielki nieruchomości oceny technicznej z dnia [...] listopada 2013 r., wynika konieczność wykonania odprowadzenia wód opadowych z obiektu. Powyższe wskazuje natomiast – jak słusznie zauważa organ odwoławczy - na nieuzasadnione mnożenie postępowań administracyjnych związanych z budynkiem na gruncie ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy nie budzi zastrzeżeń pogląd o powinności dokonania oceny spornego budynku w kontekście art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane lub w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. W sprawie bezspornym jest bowiem, że budynek będący przedmiotem postępowania powstał legalnie, na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, niedopuszczalne jest orzekanie w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy, o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2008 r., II SA/Sz 913/07, Lex 466897 a następnie zaaprobowane w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 427/08, Lex 555778). Zdaniem tego ostatniego Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że "przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym, zatem chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu". W konsekwencji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być wykorzystywany do usunięcia innych, niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają wprawdzie charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. W tym celu należałoby porównać ustalenia projektu ze stanem faktycznym przedmiotowego budynku. Dopiero w następstwie tych czynności będzie można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też takie odstępstwa nie mają miejsca. Stwierdzenie, że doszło do istotnych odstępstw od projektu powinno skutkować wszczęciem procedury legalizacyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, ustalenie zaś że budowa nie była połączona z istotnymi odstępstwami od projektu wskazuje, iż przedmiotem badania będzie stan techniczny budynku. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma natomiast żadnego znaczenia okoliczność, że właściwy organ wyraził pogląd, co do tego, iż obiekt zrealizowano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i może być użytkowany (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 427/09). Stwierdzenie zatem, który przepis będzie miał zastosowanie w konkretnej sprawie powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Prawidłowe są zatem zalecenia organu odwoławczego, że badając legalność i zgodność z przepisami prawa przedmiotowego budynku należy ustalić, jakie było pierwotne przeznaczenie budynku (z pozwolenia na budowę wynika, iż inwentarskie, natomiast skarżąca określa budynek jako garażowy), od kiedy znajduje się w nim ferma drobiu i czy funkcja chowu przemysłowego drobiu nie jest sprzeczna z udzielonym pozwoleniem na budowę lub prawem miejscowym. Należy rozważyć przy tym konieczność przesłuchania świadków na powyższe okoliczności. W tym miejscu godzi się podkreślić, iż realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) wymaga, aby jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia spraw, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, itp. Powyższe ustalenia organu II instancji uznać należy za prawidłowe. W istocie bowiem, jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Skoro zaś ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie organu I instancji, stosując choćby przepis art. 136 kpa. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega – jak to wskazano wyżej - na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Dlatego też zdaniem Sądu, organ odwoławczy, zasadnie postąpił uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. Końcowo zaakcentować należy, iż decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 kpa nie może być uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej oceny dokonywanej przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa - co zostało wykazane wyżej - stanowi wymagane tym przepisem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W przypadku bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. W konkretnej sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odniesiono się do tego materiału i dokonano rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.