I OSK 152/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1080/15 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1080/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając z urzędu w pkt I stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej przekazania na rzecz Miasta i Gminy [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów obręb S., jako działki nr [...], o pow. 0,1723 ha i nr [...], o pow. 0,1094 ha (powstałe z działki nr [...]), zaś w pkt II stwierdził, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę [...] własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów obręb S., jako działki nr [...], o pow. 0,1200 ha, nr [...], o pow. 0,1200 ha, nr [...], o pow. 0,1048 ha, nr [...], o pow. 0,1234 ha, nr [...], o pow. 0,1141 ha i nr [...], o pow. 0,1409 ha została wydana z naruszeniem prawa. K.S. wystąpił z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. - w części dotyczącej pkt II. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., pkt II decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Uzasadnił, że K.S. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., a decyzja nie była do niego skierowana. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel, właściwa miejscowo gmina, przejmująca od niego mienie, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Minister podniósł, że wszczął postępowanie administracyjne, zgodnie z wnioskiem K.S., występując o przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wskazanej w nim nieruchomości. Na skutek czego wezwany wyjaśnił, że przysługiwało mu prawo pierwokupu - zgodnie z art. 695 § 2 kc i z tego wywodzi swój interes prawny. Jednak powołany powyżej przepis nie obowiązuje obecnie, jak również nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Brak jest zatem podstawy do wywodzenia na jego podstawie tytułu wnioskodawcy do udziału w postępowaniu administracyjnym. K.S. nie dysponuje tytułem prawnym do spornych działek, uprawniającym go do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z uwagi na brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie podlegało umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ uzasadnił zapadłe rozstrzygnięcie tym, że ponowna analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności. K.S. nie przedstawił dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, będących przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Przy czym wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że jest wieloletnim posiadaczem samoistnym przedmiotowych nieruchomości. Minister w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. szczegółowo wyjaśnił w jakich okolicznościach może nastąpić uchylenie lub zmiana decyzji, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. oraz kryteria posiadania przymiotu strony postępowania, co oparł na prawidłowo przeprowadzonych ustaleniach faktycznych i prawnych. Z tego względu stanowisko wyrażone we wskazanym własnym orzeczeniu organ orzekający w II instancji, podtrzymał. Organ administracji, który podjął czynności na wskutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i w toku prowadzonego postępowania uznał, że brak jest wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie takie umorzyć na podstawie art. 105 § k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że istota skargi sprowadza się do oceny, czy K.S. ma przymiot strony w zakresie zainicjowania postępowania o zmianę , w trybie art. 154 par.1 k.p.a., decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części stwierdzającej , że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę [...] własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów obręb S. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], została wydana z naruszeniem prawa. Przywołując treść art. 28 k.p.a. Sąd podniósł, że podmiot, który domaga się zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., a nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym oraz postępowaniu nadzorczym wobec tego postępowania, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, oraz postępowaniu nadzorczym wobec tego postępowania, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Trafnie wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy tym samym interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Skarżący K.S. nie legitymuje się takim tytułem. Z akt sprawy nie wynika aby skarżącemu przysługiwał jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Przeciwnie K.S. zarówno w toku postępowania, jak i w skardze do sądu administracyjnego przyznał, że był jedynie samoistnym posiadaczem nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną. Argumentował ponadto, że przysługiwało mu do tych działek prawo pierwokupu na podstawie art. 695 § 2 k.c. Tym samym stanowisko Ministra wskazujące, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia i w konsekwencji prowadzenia wnioskowanego przez siebie postępowania jest, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe. Sąd wskazał również, że wbrew zarzutom skargi za przyjęciem odmiennej koncepcji nie przemawia także ważny interes społeczny. Jego istnienia K.S. upatruje w samym fakcie pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej, jego zdaniem, decyzji administracyjnej . Stanowisko to, jako jedyny argument na poparcie tej tezy, nie może być uznane za wystarczające. W ocenie Sądu skarżący jest zainteresowany wszczęciem żądanego przez siebie postępowania jednakże jego interes ma charakter jedynie faktyczny a nie prawny. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na brak wniosku strony legitymowanej, w sytuacji, gdy skarżący ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., jak również za zmianą decyzji w ww. trybie przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Za jej zmianą przemawia zarówno interes skarżącego, który jest wieloletnim posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości (na podstawie art. 695 § 2 k.c. przysługiwało prawo pierwokupu), a także interes społeczny, który przejawia się w tym, że nie można utrzymywać w obrocie decyzji, które są rażąco sprzeczne z prawem, zaś samo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa jest niewystarczające. Stąd wniosek o zmianę pkt II decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., również w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę [...] własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów obręb S., jako działki nr [...], o pow. 0,1200 ha, nr [...], o pow. 0,1200 ha, nr [...], o pow. 0,1048 ha, nr [...], o pow. 0,1234 ha, nr [...], o pow. 0,1141 ha i nr [...], o pow. 0,1409 ha, jest nieważna. Skarżący zwrócił uwagę, iż w dniu 3 lipca 1990 r. wystąpił do władz gminy z pismem o sprzedaż działki nr [...]. Jednakże pismo to zostało ukryte, a skarżącego wprowadzono w błąd, zasłaniając się spisem inwentaryzacyjnym mienia Skarbu Państwa. Gmina wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] o przekazanie działki nr [...] jako nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi do zasobów mienia komunalnego, twierdząc, że Zarząd Miejski w [...], nieruchomość tę chce przeznaczyć pod zabudowę. Gmina informowała, że działka ta nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co stoi w sprzeczności z pismem Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 19 sierpnia 1987 r. zezwalającym na założenie sadu na użytku zielonym. Dopiero po przejęciu działki nr [...] gmina złożyła skarżącemu propozycję sprzedaży działki. W ocenie skarżącego takie postępowania stanowi obrazę art. 6, 7 i 8 k.p.a. Powyższe świadczy niewątpliwie o interesie prawnym skarżącego. Wydanie decyzji zgodnej z wolą skarżącego, spowodowałoby powrót prawa własności nieruchomości do Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Stąd pierwszy z powołanych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu, wyjaśnić trzeba, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje nadzwyczajny, a zarazem dopuszczalny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16 k.p.a. Przepis ten, jak to wynika z jego brzmienia, ma zastosowanie wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k. p. a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś – co słusznie podkreślał organ i Sąd I instancji - kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podziału nieruchomości i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej (jak się wydaje do tego zmierza działanie skarżącego). W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art.154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Istotną kwestią przy możliwości stosowania art. 154 k.p.a. jest zachowanie tzw. tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy. A zatem decyzja wydana w omawianym trybie musi być wydana wobec tego samego adresata oraz w ramach tożsamego stanu prawnego, tj. stanu obowiązującego w dacie wydawania zmienianej decyzji. Jednocześnie zmiana decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 k.p.a. nie może polegać na zmianie strony - adresata decyzji (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., str. 771). W literaturze wskazuje się, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżący kasacyjnie nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Decyzja ta wydana została z urzędu. Nie był też stroną w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną z dnia [...] października 1991 r. Skarżący kasacyjnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej działki nr [...], o pow. 0,1723 ha, nr [...], o pow. 0,1094 ha, nr [...], o pow. 0,1200 ha, nr [...], o pow. 0,1200 ha, nr [...], o pow. 0,1048 ha, nr [...], o pow. 0,1234 ha, nr [...], o pow. 0,1141 ha i nr [...], o pow. 0,1409 ha, obręb S. Jest jedynie jej posiadaczem. Nie można zatem przyjąć - w świetle powyższych wyjaśnień - że skarżący kasacyjnie ma interes prawny we wszczęciu postępowania o zmianę decyzji z 2008 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w sprawach komunalizacyjnych status stron postępowania przysługuje Skarbowi Państwa i właściwej gminie. Inny podmiot ma status strony, gdy wykaże swoje prawo własności do gruntu (wyrok NSA z: 22.3.1993 r. I SA 1439/92; 23.5.1994 r. I SA 979/93; z 7.5.1999 r. I SA 1558/98, Lex 47363; 17.5.2007 r., I OSK 869/06, Lex 2209749; 16.5.2012 r., I OSK 660/11, Lex 1218892). Dotyczy to zarówno postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak w nadzwyczajnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy oraz Sąd I instancji trafnie przyjęły, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż posiadał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i w postępowaniu nieważnościowym, a zatem nie posiadał on też przymiotu strony występując o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji z 2008 r. Wszczęte zatem w tej sprawie postępowanie administracyjne należało umorzyć. Pozbawiony racji okazał się więc drugi z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności rozstrzygnięć organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.