I OSK 2638/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy K.W., po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1389/15 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1389/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent Miasta orzekł o cofnięciu W.P. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii A, B, C z powodu utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdzono na podstawie wyniku egzaminu państwowego. Od powyższej decyzji W.P. wniósł odwołanie. Wskazał na swój staż kierowcy (38 lat) i dotychczasową bezwypadkową jazdę, na wątpliwości dotyczące prawidłowości naliczenia 10 punktów karnych za ostatnio dokonane wykroczenie drogowe oraz zgłosił zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy przeprowadzaniu egzaminu praktycznego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r.. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", po rozpatrzeniu odwołania W.P. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta" z dnia [...] marca 2015 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii A, B, C - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając odwołanie Kolegium miało na uwadze przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155), dalej jako "u.k.p.", które określają przesłanki cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Organ powołał się na przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. zgodnie z którym decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami wydaje starosta w przypadku stwierdzenia utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, który z kolei stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. W ocenie SKO wniosek Komendanta jest oczywistym dowodem na wskazane w nim okoliczności, zatem stwarza po stronie organu obowiązek skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W dniu [...] lutego 2015 r. W.P. przystąpił do egzaminu, którego wynik w części praktycznej był negatywny. Tym samym zaistniała przesłanka określona w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. Stwierdzenie, na podstawie wyniku egzaminu państwowego, utraty przez kierowcę kwalifikacji skutkowało cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami. Organ wskazał, że nie jest to decyzja uznaniowa lecz związana, o czym świadczy użycie w powołanym przepisie słowa "wydaje". Kolegium stwierdziło, że formułowane przez skarżącego zarzuty dotyczące sposobu naliczenia punktów karnych, jak i sposobu przeprowadzenia egzaminu, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż zgłaszaniu takich zarzutów służą odrębne, niezależne od niniejszego postępowania tryby administracyjne, a Prezydent Miasta oraz SKO nie posiadają kompetencji do ich rozpatrywania. Dodatkowo Kolegium wskazało, że prowadzenie pojazdu mimo cofnięcia uprawnienia do jego kierowania wyczerpuje znamiona wykroczenia z art. 94 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (Dz.U. 2015 poz. 1094 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł W.P. Podniósł, że jest kierowcą od 38 lat. Przejeżdża corocznie od 50 000 do 80 000 km. Nigdy nie spowodował najmniejszej kolizji ani wypadku. Ostatnie wykroczenie, które mu zarzucono polegało na przekroczeniu prędkości w terenie zabudowanym. Pomiar radaru rażąco zawyżył prędkość z jaką faktycznie poruszał się jego pojazd. Nie przyjął mandatu, sprawa została skierowana do sądu. Rozprawa odbyła się zaocznie bez jego udziału. Ponieważ został skierowany na ponowny egzamin, przystąpił do niego. Część teoretyczną egzaminu zdał, kolegium błędnie stwierdziło, że jego wynik był negatywny. Na egzaminie praktycznym popełnił błąd - najechał na linię w trakcie jazdy do tyłu po łuku na placu manewrowym pojazdem kategorii B. Egzaminator przerwał egzamin. W ocenie skarżącego taki błąd nie może zdyskwalifikować jego umiejętności prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii A, B i C. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r., pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu, uzupełnił skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie sprawdzenia okoliczności, które stały się podstawą cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami tj. czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 103 ust 1 c u.k.p., w szczególności brak analizy dowodów dokumentujących przebieg egzaminu, któremu poddany został skarżący, naruszenia art. 103 ust. 1c u.k.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jednokrotne uzyskanie negatywnego wyniku egzaminu stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania wszystkimi pojazdami silnikowymi mimo, że uzyskany przez skarżącego wynik negatywny dotyczył egzaminu na prawo jazdy jedynie cyt. "kat. A". W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo wskazały, podstawę materialnoprawną orzeczeń tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. Następnie przyznał, że decyzje wydawane w powyższym trybie stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Ponadto Sąd w pełni podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że wobec niekwestionowanej okoliczności braku uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu, na który skarżący został skierowany, zachodzi przesłanka cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii. Starosta miał obowiązek wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych przez niego kategorii. WSA podkreślił, iż żaden z organów rozpoznających przedmiotową sprawę nie miał podstaw prawnych do czynienia własnych ustaleń i ocen co do przebiegu egzaminu czy też faktycznych kwalifikacji skarżącego jako wieloletniego kierowcy. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie są badane i weryfikowane przesłanki wcześniej ustalone we właściwym postępowaniu, dotyczące naruszenia przepisów ruchu drogowego przez kierującego oraz liczby przypisanych za te naruszenia punktów. Według WSA na uwzględnienie nie zasługuje żaden z zarzutów skargi. Sąd I instancji powołał się także na art. 104 u.k.p. i wskazał na możliwość przystąpienia do egzaminu po raz kolejny. Zauważył, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania przed Sądem skarżący nie powołał się na pozytywny wynik egzaminów, do których przystąpienia został zobowiązany. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł W.P. zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. c u.k.p. polegającą na nieprawidłowym zastosowaniu treści tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że organy nie popełniły błędu cofając skarżącemu wszystkie posiadane uprawnienia do kierowania pojazdami podczas gdy przywołany przepis stanowi o cofnięciu (pojedynczego) uprawnienia do kierowania pojazdami, nie zaś uprawnień do kierowania pojazdami co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że organ prawidłowo uznał, iż zachodzi przesłanka cofnięcia wszystkich posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii; b) błędną wykładnię art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. c w z zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że jednokrotne uzyskanie negatywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje stanowi o utracie kwalifikacji, a co za tym idzie zobowiązuje organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami podczas gdy powołane przepisy tego nie precyzują. c) niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. c w z zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p. polegające na wadliwym uznaniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że zaistniała okoliczność utraty kwalifikacji, jak również, iż organ ma obowiązek bezkrytycznie przyjąć brak uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu podczas gdy wynik ten był kwestionowany przez skarżącego. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego a mianowicie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji, jak również błędną ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną dowolnie, co przejawiło się w: - braku poczynienia ustaleń odnośnie nieprawidłowości w przeprowadzeniu egzaminu kontrolnego, -braku poczynienia ustaleń odnośnie zasadności cofnięcia skarżącemu uprawnień w poszczególnych kategoriach w świetle braku zakreślenia terminu do przystąpienia do egzaminu kontrolnego kwalifikacji z zakresu kategorii A, -wydaniu jednej decyzji odnośnie wszystkich uprawnień, pomimo różnych przesłanek odnośnie poszczególnych uprawnień i braku odzwierciedlenia w przepisach możliwości cofnięcia wszystkich uprawnień na podstawie egzaminu kontrolnego odnośnie jednego tylko uprawnienia. Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów strony skarżącej, a mianowicie zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 103 ust. 1 c u.k.p. poprzez uznanie, że jednokrotne uzyskanie negatywnego wyniku egzaminu stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami silnikowymi, mimo, że uzyskany przez skarżącego wynik negatywny dotyczył jednej tylko kategorii. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i uchylenie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii A, B, C. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na oparcie zawartych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p. W świetle wskazanego wyżej art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p. sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji oraz osoba ubiegająca się o: a) przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji, b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżący kasacyjnie został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami na podstawie wniosku Komendanta Stołecznego Policji w [...], który w tym wniosku wskazał, iż W.P. licząc od dnia 8 lipca 2013 r. do 23 czerwca 2014 r. dopuścił się naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego i łączna ilość punktów za wskazane wyżej naruszenia przekroczyła 24 punkty. Skarżący w dniu [...] lutego 2015 r. jednakże otrzymał negatywną ocenę z egzaminu praktycznego w zakresie kategorii B prawa jazdy a do egzaminu w zakresie kategorii A nie przystąpił. Organ jest zobligowany wówczas do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami - to jest w przypadku stwierdzenia utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Negatywna ocena z egzaminu sprawdzającego stanowiła podstawę do orzeczenia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie wszystkich kategorii. Błędne jest też stanowisko skargi według którego orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie powinno odnosić się do wszystkich kategorii posiadanych przez skarżącego. Ograniczenie cofnięcia uprawnień do jednej kategorii stanowiłoby ułudę przepisów o funkcji prewencyjnej postanowień u.k.p. w zakresie weryfikacji umiejętności kierowców do kierowania pojazdami silnikowymi, którzy dopuścili się naruszeń przepisów ruchu drogowego. Skoro powstaje wątpliwość co do umiejętności i zdolności kierowcy w zakresie kierowania pojazdami, to potwierdzenie tej wątpliwości negatywnym wynikiem egzaminu musi odnosić się do wszystkich kategorii prawa jazdy. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji podejmujące rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie są właściwe i uprawnione do weryfikacji wymierzonych punktów karnych w postępowaniu mandatowym na podstawie mandatów i prawomocnych wyroków oraz innych orzeczeń. Ponadto ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze nie są również właściwe do czynienia jakichkolwiek własnych ustaleń, czy też dokonywania oceny działania uprawnionych do tego organów (policji, sądów) w zakresie dotyczącym tego, czy kierowca faktycznie dopuścił się przypisanego mu wykroczenia drogowego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego. Zakres postępowania wyjaśniającego w danej sprawie zdeterminowany jest przepisami prawa materialnego, które normują przedmiot postępowania oraz przesłanki a w konsekwencji okoliczności faktyczne, które podlegają ocenie. W świetle przytoczonej powyżej regulacji u.k.p. nie można przyjąć, że w sprawie doszło do niewyjaśnienia istotnych okoliczności, bowiem niewątpliwe jest w świetle wniosku Komendanta Stołecznego Policji przekroczenie przez skarżącego liczby punktów karnych oraz niezdanie egzaminu praktycznego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.