II OSK 1046/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) del NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 195/14 w sprawie ze skargi A.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SAB/Gd 195/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, zobowiązał SKO w G. do rozpoznania wniosku A. J. z dnia 19 września 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w związku z wydaniem postanowienia SKO w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: A. J. wniósł skargę na bezczynność SKO w G., w sprawie rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie Kolegium do merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych nierozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), ustalenie czy przekroczenie terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 września 2014 r. złożył do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...]sierpnia 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...]obręb [...]przy ul. R. w G. Wskazał, że mimo upływu ponad dwumiesięcznego terminu od skierowania przedmiotowego wniosku do SKO, organ ten nie wszczął stosownego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, nadto nie zawiadomił go o przyczynach powyższego stanu. W dniu 10 listopada 2014 r. skarżący skierował do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone organowi w dniu 12 listopada 2014 r. Do dnia dzisiejszego organ nie ustosunkował się do treści wezwania. W ocenie skarżącego zaistniały stan faktyczny stanowi naruszenie przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Organ zarzucił, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem skarżącego z dnia 10 listopada 2014 r. Wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niezachowanie wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu do jej wniesienia. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepisy art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. regulują przypadki skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. oraz inne akty, czyli generalnie na podjęte przez organy akty i czynności. Termin wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. nie ma zatem zastosowania do przypadków bezczynności organu. Następnie Sąd stwierdził, że bezsporny jest fakt pozostawania SKO w G. w bezczynności, gdyż nie rozpoznało wniosku skarżącego z dnia 19 września 2014 r. (data wpływu do organu 23 września 2014 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Nie zawiadomiło także skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w tym przepisie i nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy przez Kolegium upłynął w dniu 23 października 2014 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., zobowiązał Kolegium do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 września 2014 r. w terminie jednego miesiąca od doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał bowiem, mając na uwadze przedmiot postępowania (nieważność decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz trzymiesięczny stan bezczynności Kolegium, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w związku z zaniechaniem rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie ustawowym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych nierozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd zważył, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje rozwiązań pozwalających sądowi administracyjnemu na wydanie takiego orzeczenia. Dopuszczalne rodzaje orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać w związku z rozpoznaniem skargi na bezczynność organu, zostały wymienione w art. 149 p.p.s.a. Co do zasady zaś odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, została uregulowana w art. 38 k.p.a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie umożliwiają również sądowi administracyjnemu wydania orzeczenia, w którym mógłby zobowiązać organ administracji publicznej do zainicjowania postępowania w przedmiocie odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej, czy też innej przewidzianej w przepisach prawa, w stosunku do pracownika, który nie załatwił sprawy w terminie. Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd do merytorycznego rozpoznania podlegającej odrzuceniu, niedopuszczalnej skargi wniesionej z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 53 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji niepoprzedzonej skutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co doprowadziło do merytorycznego rozpoznania sprawy bez skutecznie wniesionej skargi. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można podzielić takiego sposobu interpretacji art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga na bezczynność organu pozbawionego organu wyższego stopnia może być skutecznie wniesiona niezwłocznie po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc bez zachowania 30 dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi przez organ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że sprawa o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 773/15 uznał, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie ma zastosowania termin wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko i argumenty przytoczone na jego uzasadnienie we wskazanym wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej, realizowane w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, dotyczą jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Nie jest przy tym kwestionowane, że warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wyczerpanie na drodze administracyjnej środka zaskarżenia przysługującego skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 1 p.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 przewiduje zaś takie środki, które służą zwalczaniu bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez ten organ. Stosownie do treści tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno zażalenie, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowią surogaty "środka zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. uzupełniając katalog takich środków przykładowo wymienionych w art. 52 § 2 p.p.s.a. Jak podkreśla się często w orzecznictwie środki te mają na celu likwidację stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania i nie stanowią środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 - LEX nr 1385941 i z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 3177/14 - LEX nr 1648034). Z tych względów trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wyczerpanie przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie do właściwego organu stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma więc żadnego znaczenia, jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie z tym co rozważono warunkiem tym jest samo złożenie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13 - LEX nr 1440513). Nie znajduje usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż przepisy te nie mają zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Pierwszy z wymienionych przepisów reguluje kwestię środka zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, którego wyczerpanie na drodze administracyjnej warunkuje dopuszczalność skargi, jednakże wyłącznie w sprawach dotyczących aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Z kolei drugi z wymienionych na wstępie przepisów określa termin do wniesienia skargi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a zatem w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a oraz w sprawach skarg na inne akty, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. W procesie interpretacji art. 52 § 3 p.p.s.a. umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie, jest innym środkiem zaskarżenia aniżeli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Wskazany więc w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga taka może być wniesiona do Sądu w każdym czasie po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 26 listopada 2014 r. Uprzednio zaś pismem z dnia 10 listopada 2014 r. (doręczonym organowi w dniu 13 listopada 2014 r.) wezwał ten organ w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa przez załatwienie sprawy i rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż Kolegium z dnia 12 sierpnia 2014 r. Zatem już w dacie wniesienia tego wezwania upłynął ustawowy termin do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawidłowo więc uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia jaki okres czasu upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia a wniesieniem skargi, nie zachodziły również warunki do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesionej z uchybieniem terminu. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.