II OSK 2762/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 515/15 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 515/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (SKO w Kaliszu, Kolegium) z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: SKO w Kaliszu w decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. nr [...] Opisane decyzje wydano w następujących okolicznościach sprawy. Ostateczną decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], Burmistrz K. (dalej: Burmistrz), po rozpatrzeniu wniosku Z. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego w K., na działce nr [...]6, arkusz mapy [...] (dalej: decyzja WZ). Następnie ostateczną decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Burmistrz przeniósł decyzję WZ na rzecz P. D. W dniu 6 maja 2014 r. do SKO w Kaliszu wpłynął wniosek I. W. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) z 5 maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji WZ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w decyzji WZ dopuszczono lokalizację budynku mieszkalnego przy granicy z działką nr [...]7, będącej obecnie własnością wnioskodawczyni, pomimo tego, że przy granicy usytuowana jest stodoła z chlewnią ze ścianą graniczną szczytową posiadającą otwory okienne. We wniosku zarzucono także, że decyzja WZ nie jest kompletna, gdyż nie posiada analizy urbanistycznej. W decyzji z [...] czerwca 2014 r., nr [...], SKO w Kaliszu wskazując w podstawie prawnej na art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji WZ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Kaliszu w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. W. wniosła o uchylenie wydanych decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła również, że kwestionowana decyzja WZ rażąco naruszała prawo. Zdaniem skarżącej, SKO w Kaliszu nie wzięło pod uwagę, że Kolegium stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z [...] maja 2014 r. nr [...], w związku z tym niemożliwym jest wydanie decyzji WZ na działkę, która nie istnieje, gdyż stwierdzenie nieważności działa z mocą ex tunc. W kolejnych pismach skarżąca podniosła także zarzut, że na tę samą działkę o nr [...]3 została już wydana decyzja o warunkach zabudowy [...] września 2010 r. dla inwestycji obejmującej budowę budynku garażowo-magazynowego, a nadto, że zarówno decyzja z [...] września 2012 r. nr [...] jak i wcześniejsza decyzja z [...] września 2010 r. dla budynku garażowo-magazynowego dotyczyły gruntu klasy R IIIb, a w sprawie brak jest uzgodnień z organem właściwym. W wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 948/14 zostały uchylone decyzje SKO w Kaliszu: z [...] czerwca 2014 nr [...] i z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że SKO w Kaliszu nie zbadało legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania, a w każdym razie nie dało wyrazu takiemu badaniu w uzasadnieniu decyzji. Z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, że skarżąca posiada legitymację procesową w tej sprawie. W ocenie Sądu, lektura uzasadnień obu decyzji SKO w Kaliszu pokazywała, że organ administracji w każdym przypadku ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości decyzji WZ pod kątem jednej, wskazanej przez wnioskodawczynię, przesłanki nieważnościowej – rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 948/14 odniósł się do zarzutów skargi i stwierdził, że są one nieuzasadnione, a Sąd nie dopatrzył się, że decyzja WZ obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzja WZ dotyczy gruntu rolnego Sąd wskazał, że organ winien tę kwestię rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zastrzegł jednakże, że ewentualny brak wymaganych uzgodnień stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, SKO w Kaliszu w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, że wnioskodawczyni ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. Zdaniem Kolegium, w przypadku spraw o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania jest nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej decyzji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla nieruchomości. Organ wskazał, że sam fakt, że uprzednio S. Z., a obecnie skarżąca jest właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr [...]6 na której ma powstać planowana inwestycja świadczy o tym, że I. W. ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. Następnie w uzasadnieniu decyzji organ omówił przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. i stwierdził, że żadna z nich nie zachodzi w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji SKO w Kaliszu utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2015 r. wskazano ponadto, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie była przedmiotem uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych z uwagi na obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy, w szczególności art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym to artykule konieczność zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dla przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III wymagana była wówczas jeżeli zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia wynosił 0,5 ha. Skargę na decyzję SKO w Kaliszu wniosła I. W. zarzucając decyzjom z [...] kwietnia 2015 r. i z [...] czerwca 2015 r.: - umieszczenie w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. wadliwego pouczenia o sposobie i środkach zaskarżenia, - brak przesłania w trybie informacji publicznej analizy w formie graficznej i opisowej, co stawia pod znakiem zapytania fakt, że taką analizę faktycznie przeprowadzono, - brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze użytku III klasy – mimo, że SKO w Kaliszu przyznało, że taka zgoda była wymagana. Ponadto skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 948/14, że kwestia usytuowania budynku w spornej decyzji, wbrew stanowisku Sądu, wyklucza dobre sąsiedztwo, jednakże skarżąca nie miała możliwości prawnej skarżenia samego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę SKO w Kaliszu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) oddalając w wyroku z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 515/15 skargę I. W. na decyzję SKO w Kaliszu z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a, w brzmieniu na dzień 15 sierpnia 2015 r. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże więc nie tylko organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale i sądy w przypadku przyszłego postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą wniesioną po ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd I instancji powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie wskazał, że mimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne obowiązywał art. 153 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu jednakże istota tejże regulacji pozostaje niezmieniona. W ocenie Sądu I instancji, chybionym jest zarzut skargi, w którym kwestionuje się ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 948/14, w której to ocenie stwierdzono, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r. możliwości lokalizacji na działce [...]6 budynku mieszkalnego przy granicy z działką nr [...]7, bezpośrednio przy ścianie budynku chlewni zaopatrzonej w otwory okienne. Zdaniem Sądu I instancji, w ogóle nie sposób postrzegać tego postanowienia decyzji WZ w kategorii naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowanie tejże oceny Sądu jest niedopuszczalne. Sąd I instancji wyjaśnił, że w istocie Sąd w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 948/14 wskazał organom na potrzebę rozważenia ewentualnego wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., wyjaśnienie kwestii odrolnienia gruntu, którego dotyczyła decyzja WZ i wreszcie wyjaśnienie interesu prawnego skarżącej w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WZ. Kontrolując sprawę ponownie Sąd I instancji uznał, że wskazania Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wykonały. Przyjmując, że skarżąca ma interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności organy, rozważyły każdą z przesłanek art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wreszcie odniosły się do kwestii odrolnienia gruntu. Sąd I instancji podzielił wywód Kolegium, które stwierdziło, że w dacie wydania decyzji z [...] września 2012 r. obowiązywała ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2009 r. (Dz. U. z 2008 r. nr 237 poz. 1657), która w art. 7 ust. 2 przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagała zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej tylko wówczas gdy zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Bezwzględnej zgody, bez względu na obszar wymagały przepisy opisanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Sąd I instancji podkreślił ponadto, że nawet brak zgody Ministra gdyby była ona wymagana, nie stanowiłby przesłanki nieważności decyzji, a jedynie stanowiłby podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6). Sąd I instancji uznał, że chybionym jest zarzut skargi, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r. nie zawierała analizy w formie graficznej i opisowej. Taka analiza znajduje się przy decyzji. Fakt braku przesłania tejże analizy skarżącej, która w trybie informacji publicznej wnosiła o dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy, miałoby znaczenie przy ocenie sprawy – gdyby taka zawisła – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy w ocenie Sądu I instancji, spełnia wymogi stawiane przez art. 61 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588). Według Sądu I instancji, zarzut skarżącej, że w decyzji SKO w Kaliszu z [...] kwietnia 2015 r. zawarto błędne pouczenie o środku zaskarżenia, a następnie w wadliwym trybie decyzję w tym zakresie sprostowano, nie ma ostatecznie wpływu na istotę sprawy, bowiem mimo wadliwego pouczenia skarżąca złożyła prawidłowy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Sądowi I instancji rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomo, że skarżąca I. W. wniosła skargę do WSA w Poznaniu na postanowienie prostujące orzeczenie SKO w Kaliszu oraz postanowienie utrzymujące je w mocy, a sprawa zarejestrowana jest pod sygnaturą IV SA/Po 516/15. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowanie wyżej wskazanych orzeczeń nie ma wpływu na istotę kontrolowanego rozstrzygnięcia i nie skutkuje nieważnością decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. W skardze kasacyjnej I. W. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. G. W. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o: uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od "od Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 320 zł [wynagrodzenia pełnomocnika- 120 zł (tj. 50% stawki minimalnej), kosztów sądowych- wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej – 100 zł]". Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie "zrzekła się rozprawy". Na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 134 §1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na braku pełnego przedstawienia stanu sprawy oraz na niedokładnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że w punkcie 2 skargi z 11 czerwca 2015 r. skarżąca podniosła jedynie zarzut braku analizy (w istocie braku wyników analizy) funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy urbanistycznej). Nie oznaczało to jednak, że Sąd I instancji powinien rozpatrzyć jedynie zarzut braku wyników owej analizy, ale na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., winien dokonać oceny (kontroli) decyzji w jej całokształcie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji przedstawił zarzut, ale jego wyjaśnienia dokonał w sposób bardzo lapidarny. Natomiast ocenę decyzji skwitował stwierdzeniem, że decyzja spełnia wymogi stawiane przez art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej kasacyjnie, mankamenty decyzji świadczą o tym, że została wydana z rażącym naruszenie prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji, stwierdzając, że akta sprawy zawierają analizę ma na myśli wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa jest w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy jakiś inny dokument? Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił, kiedy załączona analiza została wykonana i czy stanowi załącznik do decyzji. Skarżąca podnosi, że doręczona jej pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym w dniu 5 maja 2014 r. decyzja składała się z części tekstowej decyzji oraz dwóch załączników. Załącznik nr 1 w formie tekstowej określał wymagania i warunki szczegółowe zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Załącznik nr 2 to kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną "nieprzekraczalną" linią zabudowy. Powyższe oznacza według skarżącej kasacyjnie, że decyzja ta w żaden sposób nie spełniała wymagań określonych w § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że kwestia tego, czy decyzja Burmistrza K. o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2012 r. jest kompletna i spełnia wymagania zarówno ustawowe, jak i ww. rozporządzenia wymaga ponownego wyjaśnienia. Skarżąca kasacyjnie podnosi również, że w punkcie 4 skargi z 11 czerwca 2015r. podniosła zarzut braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uprawniającej do przeznaczenia przedmiotowej działki (gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy III) na cele nierolnicze. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji co prawda także przedstawił ww. zarzut, ale jego wyjaśnienia nie są wystarczające. Według skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie w tej kwestii nie jest jasne, w znacznej części niezrozumiałe i zawiera niespójne uwagi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżąca kasacyjnie zgadza się, że SKO w Kaliszu nie było władne rozstrzygnąć w kwestii wznowienia postępowania, co nie oznacza, że w tej kwestii nie powinien rozstrzygnąć Sąd I instancji i zastosować przepis art. 145 § 1 pkt lit. b, p.p.s.a. W rezultacie nie wiadomo, czy kontrolowana w istocie decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem, czy też dotknięta została wadą zwykłą czy kwalifikowaną, a jeśli tak to jaką i w jakim zakresie? Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznaczne udzielenie odpowiedzi na te pytania, co stanowi ewidentne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadniając zarzut postawiony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2012 r. dla działki nr [...]6 na budowę budynku mieszkalnego poprzedzona była decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2010 r. dla działki nr [...]3 (numer działki przed podziałem stanowiącej gospodarstwo rolne) dla budynku garażowo-magazynowego. Wszystkie działki powstałe po podzieleniu działki nr [...]3, a więc działki: nr [...]6; nr [...]7; nr [...]8 posiadają oznaczenie klasy gruntu "R III b". W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że przeznaczenie każdej z tych działek (w tym i działki inwestora) na cele nierolnicze, z uwagi na klasę gruntu, wymagało stosownego uzgodnienia. Takiego uzgodnienia brak, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Ta przesłanka wznowieniowa jest tożsama z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powinien zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. ponieważ, niewątpliwie wystąpiła wada wymieniona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zatem przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, p.p.s.a został naruszony w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki wznowieniowe, pozwalające na uwzględnienie skargi I. W. wniesionej do Sądu I instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie, na konieczność uwzględnienia skargi (z uwagi na potrzebę wznowienia postępowania) wskazuje także samo SKO w Kaliszu. Uzasadniając zarzut postawiony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, co powinno być ocenione jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy brak jest jakichkolwiek informacji o tym, że teren jest użytkiem rolnym i że decyzja była uzgadniana ze stosownym organem. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie, analiza, jeśli tylko była przeprowadzona, to została przeprowadzona wadliwie. Uzasadniając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji powinien uznać, że istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Istnieją powody i przesłanki do ponownego rozpatrzenia (zbadania) żądania strony skarżącej z 5 maja 2015 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy nr [...] z [...] września 2012 r., gdyż niewątpliwie decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia: art. 141 § 4 i 134 § 1 p.p.s.a. W art. 141 § 4 p.p.s.a. określone zostały wymogi formalne uzasadnienia. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełniało wymogów określonych w tym przepisie, czy też sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, bądź gdyby nie zawierało stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Sądu I instancji nie wystąpiły wady, które, można zakwalifikować jako naruszenie normy prawnej wynikającej z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że naruszenie tego przepisu można rozważać w okolicznościach, w których wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącą, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - wziął pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazać jednocześnie należy, że Sąd I instancji był związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którymi była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Przedmiot postępowania sądowego wyznaczony był zatem zakresem tego stosunku administracyjnoprawnego, który był treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest łącznie jego elementami podmiotowymi i przedmiotowymi (podstawą prawną i faktyczną). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, wykluczyć zatem należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Sąd I instancji zakreślonych w ten sposób granic orzekania nie przekroczył. Przedmiotem złożonej skargi była decyzja SKO w Kaliszu z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy. Sąd I instancji prawidłowo zatem skoncentrował swą uwagę na badaniu legalności tej właśnie decyzji. Inne bowiem kwestie rozstrzygane w odrębnych postępowaniach nie mogły podlegać jego merytorycznej ocenie w niniejszej sprawie. Takie stanowisko Sądu zgodne było z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji na wstępie uzasadnienia wyroku powołał się na treść art. 153 p.p.s.a., zasadnie podnosząc, że chybionym jest zarzut skargi, w którym skarżąca kwestionuje ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 948/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2014 r. stwierdził, że zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że decyzja WZ rażąco narusza prawo są bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się bowiem podnoszonych przez skarżącą okoliczności uzasadniających twierdzenie, że przedmiotowa decyzja WZ obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 515/15 stwierdził wyraźnie, że decyzja WZ spełnia wymogi stawiane przez art. 61 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588). Skarżąca kasacyjnie podnosi, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd stwierdzając, że akta sprawy zawierają analizę ma na myśli wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji nie wyjaśnił kiedy załączona analiza została wykonana i czy stanowi załącznik do decyzji. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Doręczenie decyzji bez wymaganego załącznika może być rozpatrywane jedynie w kategoriach «zwykłego» naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie takie, hipotetycznie, może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, a więc decyzji niekompletnej, bez załącznika, jednakże pod warunkiem uprawdopodobnienia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Natomiast w żadnym wypadku doręczenie stronie decyzji bez załącznika, do którego decyzja odsyła, nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby «rażący» charakter" (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. II OSK 385/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 515/15 wyraźnie stwierdził, że chybiony jest zarzut skargi, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r. nie zawierała analizy w formie graficznej i opisowej. Taka analiza znajduje się przy decyzji. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że fakt braku przesłania tejże analizy skarżącej, która w trybie informacji publicznej wnosiła o dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy, miałoby znaczenie przy ocenie sprawy – gdyby taka zawisła – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku jasnego i zrozumiałego uzasadnienia przez Sąd I instancji kwestii braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uprawniającej do przeznaczenia przedmiotowej działki na cele nierolnicze. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji oceniając powyższą kwestię prawidłowo podzielił wywód SKO w Kaliszu, które stwierdziło, że w dacie wydania decyzji WZ obowiązywała ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2009 r. (Dz. U. z 2008 r. nr 237 poz. 1657), która w art. 7 ust. 2 dla przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagała zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej tylko wówczas gdy zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Bezwzględnej zgody niezależnie od obszaru wymagały przepisy ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił również, że nawet brak zgody Ministra, gdyby była ona wymagana, nie stanowiłby przesłanki nieważności decyzji, a jedynie stanowiłby podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Należy stwierdzić, że brak wymaganej zgody Ministra, mógłby stanowić podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., natomiast nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa). Na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować (jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej) nieważnością decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Tę odmienność prawidłowo wyeksponowano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1140/16 oddalił skargę kasacyjną I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 marca 2016 r., sygn. IV SA/Po 812/15 w sprawie ze skargi I. W. na postanowienie SKO w Kaliszu z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. Pozbawiony podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie, jest nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Błędne zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych pozostaje w związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń lub dowiedzenia ich wadliwości. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zatem zarzuty niezastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Ponadto należy powtórzyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 948/14, stwierdził że bezzasadne okazały się zarzuty zmierzające do wykazania, że decyzja WZ rażąco narusza prawo. Sąd nie stwierdził bowiem wad o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 515/15 na wstępie swoich rozważań powołał się na obowiązującą treść art. 153 p.p.s.a. i dokonał prawidłowej jego wykładni. Należy wyjaśnić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.