II SA/Wa 37/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby – oddala skargę – Decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 23 ust. 1 w związku z art, 26 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757), po rozpatrzeniu odwołania B.K. (dalej jako skarżący) z [...] września 2014 r. od decyzji Komendanta N. nr [...] z [...] września 2014 r. o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rozkazem personalnym nr [...]Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2014 r. skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lipca 2014 r. W dniu zwolnienia otrzymał ekwiwalent pieniężny za 12 dni urlopu wypoczynkowego niewykorzystanych przed zwolnieniem. Wnioskiem z 14 lipca 2014 r. zwrócił do Komendanta N. o rozliczenie wypracowanych w latach 1994-2000 nadgodzin. Organ wskazaną na wstępie decyzją odmówił wypłaty ekwiwalentu za 1508 godzin ponadnormatywnego czasu służby w latach 1994-2000. W uzasadnieniu decyzji organ potwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż skarżący w latach 1994-2000 wypracował 1508 nadgodzin niezrekompensowanych w formie czasu wolnego od służby i powołał art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z dnia 12 października 1990 r. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz., 1560) stwierdzając, iż w świetle powołanych przepisów obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby stosuje się od 24 sierpnia 2005 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, iż opiera się ona na regulacji podstawowej sprzecznej z ustawą i wykraczającą poza zakres upoważnienia ustawowego, w związku z czym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu stosownych płatności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I stopnia do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Straży Granicznej wydał wskazaną na wstępie decyzję, w której podał, iż skarżący rozkazem personalnym nr [...] Komendanta N. z [...] grudnia 2000 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, w związku z informacją, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. wydał postanowienie o postawieniu mu zarzutów. Decyzją nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] marca 2001 r. zawieszenie przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Sąd Okręgowy w L. [...] Wydział Karny wyrokiem z [...] kwietnia 2014 r. (prawomocnym) uznał skarżącego za winnego popełnienia czynów z art. 231 § 1 kk w zw. z art. 228 § 1 kk, w zb. z art. 11 § 2 i art. 12 kk i skazał go na karę 2 lat pozbawienia wolności i karę grzywny. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2014 r. skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej - skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Ze względu na zastosowaną podstawę zwolnienia organ odwoławczy ocenił, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji powołał nieprawidłową podstawę prawną, gdyż należało wskazać art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Uznał jednak, iż wymienienie niewłaściwego przepisu jako podstawy prawnej decyzji, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, nie dyskwalifikuje tej decyzji w stopniu powodującym jej unicestwienie. W dalszej kolejności organ podał, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny zostało wprowadzone do ustawy o Straży Granicznej przepisem art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757). Jednocześnie art. 23 ust. 1 tej ustawy stanowił, że "1. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36, przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Z art. 26 zawierającego przepisy przejściowe wynika, że art. 1 pkt 36 (dotyczący art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 2a w brzmieniu przyznającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny ale jednocześnie ograniczającego wypłatę do okresu nie dłuższego niż ostatnie 3 lata wobec daty zwolnienia ze służby) wszedł w życie z 24 sierpnia 2005 r. (art. 26 pkt 1), natomiast art. 23 wszedł w życie 24 czerwca 2005 r. Organ podniósł również, że Trybunał Konstytucyjny w pkt 8 wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 uznał, że "Art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji oraz, że nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.". Nie oznacza to jednak, że Trybunał Konstytucyjny uznał również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, czy też art. 118 ust. 2 i 2a tej ustawy, ponieważ Trybunał nie odnosił się w tym wyroku do żadnego przepisu ustawy o Straży Granicznej. W wykonaniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 2 tej ustawy zmienił m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i uchylił art. 118 ust. 2a ustawy o Straży Granicznej, ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3. Organ zaznaczył, że ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika jednak, że ... obradujące wspólnie komisje senackie - Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych. Organ podkreślił, że zrezygnowanie przez ustawodawcę z występującego w art. 118 ust. 2 ograniczenia wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata, nie spowodowało przyznania prawa do ekwiwalentu "za nadgodziny" wypracowane przed 24 sierpnia 2005 r., gdyż po pierwsze nie było to intencją ustawodawcy, a po drugie, przed tym dniem funkcjonariuszom Straży Granicznej (a także innych służb) nie przysługiwało prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby (czy ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy dodatkowe). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 lutego 2010 r. nie uznał natomiast za niezgodny z Konstytucją art. 23 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. W konsekwencji tego ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zmieniła art. 23 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji zamiast wskazywać ten przepis jako drugą podstawę prawna zaskarżonej decyzji, powinien wskazać art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., gdyż w pierwszej kolejności wskazuje się przepisy ustawy, a dopiero w razie ich braku przepisy rozporządzenia. Skoro jednak podstawa prawna istnieje, to organ nie uznał błędnego powołania podstawy prawnej decyzji za powodujące konieczność jej eliminowania z obrotu prawnego. Za niewłaściwy uznał organ pogląd prezentowany przez skarżącego, iż ma obowiązek stosować wprost Konstytucję. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż zakaz retroakcji prawa, wypływający z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczy nie tylko zmian negatywnych, ale i korzystnych dla jego adresatów. Zarzucił nadto, iż organ wydał decyzje w oparciu o regulacje pozostające w sprzeczności z art. 66 ust. 2 w zw. Z art. 2 Konstytucji RP. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta N. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając sformułowane w skardze zarzuty skarżący podniósł, iż retroakcja prawa jest zabroniona tylko i wyłącznie wtedy, gdyby miała ona prowadzić do skutków negatywnych z perspektywy adresata tego przepisu. Nie ma jednak żadnych przeciwwskazań, by z mocą wsteczną wywoływać skutki pozytywne w sferze czy to uprawnień, czy też obowiązków takiego podmiotu. Zdaniem skarżącego regulacje ograniczające możliwość dochodzenia ekwiwalentu za nadgodziny tylko za okres od 2005 r. są niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, dlatego też wniósł, aby Sąd wystąpił ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta N. w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżący może skutecznie ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby, z tym zastrzeżeniem, że owe nadgodziny zostały przez niego wypracowane przed 24 sierpnia 2005 r. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego artykułu czas pełnienia służby funkcjonariusza wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie przekraczającym 3 miesięcy. Natomiast ust. 3 ww. artykułu stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, zostało wprowadzone do ustawy o Straży Granicznej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757). Wcześniej ustawa o Straży Granicznej w ogóle nie przewidywała takiego świadczenia. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. wprowadziła uprawnienie dla zwolnionych funkcjonariuszy do otrzymania m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3 nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Jednocześnie w art. 23 ust. 1 omawianej noweli zastrzeżono, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, pełnioną po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ta zaś weszła w życie 24 sierpnia 2005 r. Z powyższego zapisu ustawy nowelizującej wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od 24 sierpnia 2005 r. Konsekwencją powyższego zapisu ustawowego jest treść § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. nr 186 poz. 1560), zgodnie z którym przepisy rozporządzenia określające sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentów za niewykorzystany czas wolny od służby, stosuje się od dnia 24 sierpnia 2005 r. Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu, że skarżący nie może skutecznie ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za służbę w wymiarze ponadnormatywnym pełnioną do 23 sierpnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność odwoływania się do zasady określającej zakaz retroakcji, w sytuacji gdy sam ustawodawca w sposób precyzyjny określił od kiedy funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby. Nie można bowiem uznać, że nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych. Na podkreślenie zasługuje zatem, że realizując wniosek skarżącego i wypłacając ekwiwalent za ponadnormatywny czas służby pełnionej przez skarżącego w latach 1994-2000, organ naruszyłby jasny i jednoznaczny przepis art. 23 ustaw z dnia 22 kwietnia 2005 r., w sytuacji braku podstaw do stosowania przepisu znowelizowanego art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w odniesieniu do skarżącego. Czy mająca zastosowanie w sprawie regulacja jest słuszną i celową, a w szczególności dlaczego nie nadano ww. przepisowi mocy wstecznej, jest, jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1982/06 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) i który to pogląd skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, zagadnieniem leżącym poza zakresem badania Sądu. Kwestia ta - jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie - należy bowiem do sfery objętej swobodą przysługującą organowi władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną. Powyższy pogląd został potwierdzony w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. por. wyroki z 25 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1902/06 i OSK 1861/06, z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1903/06, z 12 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 389/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, na ocenę zasadności roszczenia skarżącego nie może mieć też wpływu nowelizacja art. 118 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wprowadzona ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), która zniosła ograniczenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje "nie więcej niż za ostatnie 3 lata". Przyczyną odmowy wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, nie było bowiem to, że ubiegał się o wypłatę ekwiwalentu za więcej niż 3 lata wstecz. Istota problemu w tej sprawie dotyczyła natomiast tego, że z mocy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. nowelizującej ustawę o Straży Granicznej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od 24 sierpnia 2005 r., a przepis ten nadal obowiązuje i nie został zmieniony ani uchylony przez ustawę nowelizującą z dnia 27 września 2013 r. W związku z powyższym brak było podstawy prawnej do przyznania skarżącemu dochodzonego przez niego ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną przed tą datą. Sąd nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania co do zgodności przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji z art. 66 ust.2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że sąd kieruje pytanie prawne, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do niekonstytucyjności przepisu art. 23 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., a skarżący nie przedstawił przekonującego uzasadnienia swojego wniosku. Nie pozbawia to jednak skarżącego prawa do wystąpienia ze skargą konstytucyjna we własnym zakresie. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. stanowi realizację tego prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.