II SA/Gd 652/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), Burmistrz [...] nakazał Burmistrzowi Gminy [...], reprezentującemu Gminę [...], usunięcie zmian w odpływie wód opadowych z terenu ulicy F. w Ż. (działki nr [...] będącej własnością Gminy [...]), poprzez wykonanie stosownego urządzenia odwadniającego, odbierającego wody opadowe z ulicy F. w Ż. w sposób zapobiegający ich przedostawaniu się na działkę o nr [...] będącą własnością A. i A. K. Organ I instancji, opierając swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego mgr inż. I. M. z dnia 9 grudnia 2011 r., ustalił, że działki o nr [...] położone są w obrębie ulicy F., przy czym działka nr [...] usytuowana jest na większym skłonie, a pozostałe dwie działki - po przeciwnej stronie ulicy, na mniejszym skłonie. Z przebiegu warstwic wynika, że poziom ulicy F. przebiega ze spadkiem z zachodu na wschód. Wody opadowe ze stoku pomiędzy ulicami A. i F. gromadzą się w ulicy F. w postaci kałuż, a następnie spływają wzdłuż ulicy F. pomiędzy działkami o nr [...] od załamania ulicy F., do ulicy A. Podczas realizacji zabudowy na działce nr [...], stanowiącej własność M. i Z. M. oraz rozbudowy sieci kanalizacji ściekowej na ul. F. na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], usytuowano studzienkę kanalizacyjną S-2 na poziomie 142,34 m, tj. 60 cm powyżej istniejącej nawierzchni ul. F. Studzienka wykonana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. W konsekwencji takiego działania, podniesiono poziom ulicy F. na odcinku 25 m o 60 cm, co zainicjowało zmianę kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych wzdłuż ulicy F. Ponadto organ I instancji wskazał iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że realizacja inwestycji na terenie działki nr [...], stanowiącej własność M. i Z. M. - tj. stacji kontroli pojazdów, wymusiła konieczność dostosowania rzędnych na terenie działki nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. W tym celu, na wysokości działki nr [...] przy wjeździe z ul. F. wykonano nasyp, co przyczyniło się do zmiany kierunku spływu wód opadowych i zalewania posesji położonych po stronie południowej ulicy F., w tym nieruchomości o nr [...], stanowiącej własność A. i A. K. Zdaniem organu, z ekspertyzy biegłego wynika jednoznacznie, że zmiana kierunku odpływu wód z drogi gminnej - ul. F. wpłynęła szkodliwie na grunt sąsiedni tj. działkę o nr [...] stanowiącą własność A. i A. K. Organ ustalił, że działka o nr [...] usytuowana jest na większym skłonie ulicy, zatem likwidacja nasypu uniemożliwiłaby dalsze wykorzystywanie dotychczasowego wjazdu korzystającym z usług stacji kontroli pojazdów od strony ul. F. i wymusiłaby na właścicielu stacji przebudowę wjazdu. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić w sposób jak najmniej obciążający dla wszystkich stron postępowania, a organ winien wziąć pod uwagę interesy wszystkich stron. Zmiana stanu wód nastąpiła na gruncie gminnym tj. działce nr [...] - ul. F., zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo wodne - odpowiedzialnym za usunięcie powstałej zmiany w odpływie wód jest właściciel gruntu, czyli Gmina [...]. Kwestia roszczeń pomiędzy właścicielem terenu, na którym doszło do zmiany stanu wód a faktycznym sprawcą tej zmiany jest kwestią odrębną i nie stanowi przedmiotu toczącego się postępowania, dlatego też, w opinii organu nie jest zasadne wymuszanie na właścicielach działki nr [...] tj. M. i Z. M., obowiązku przebudowy wjazdu i ponoszenia związanych z tym nakładów finansowych. W ocenie organu, nakazanie właścicielowi gruntu, na którym doszło do zmiany, tj. Gminie [...], wykonania urządzenia odwadniającego jest najprostszym i najmniej inwazyjnym rozwiązaniem. Takie rozwiązanie nie obciąży nadto pozostałych stron postępowania i nie wymusi na stronach konieczności dostosowania interesów do przeprowadzanej naprawy powstałej szkody, a właścicielowi gruntu, na którym powstała zmiana pozwoli uniknąć konfliktów z właścicielami działki nr [...], związanych z koniecznością rozebrania nasypu i w efekcie utrudnieniem dostępu do działki nr [...], stanowiącej własność M. i Z. M. dla korzystających z usług stacji kontroli pojazdów oraz z właścicielami działki nr [...], gdyż odpowiednio dobrane i wykonane urządzenie odwadniające pozwoli zlikwidować problem zalewania posesji i tym samym - sprostać żądaniu właściciela, na którego grunt szkodliwie wpłynęła zmiana. Organ wskazał, że właściciel gruntu, na którym zainicjowano zmianę stanu wody może samodzielnie zadecydować o doborze właściwego urządzenia, biorąc pod uwagę uwarunkowania terenowe oraz koszt wykonania stosownego urządzenia, a jedynym jego kryterium jest skuteczność dobranego urządzenia, które winno zapewnić realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K., właściciel działki nr [...] zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Odwołujący się wskazał, że skoro organ I instancji ustalił zmianę kierunku spływu wód opadowych poprzez podniesienie poziomu ulicy F. na odcinku 25 m o 60 cm, a zmiana ta spowodowana została wybudowaniem studzienki kanalizacyjnej powyżej nawierzchni ulicy przez właściciela działki nr [...], wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu, to organ nie może wbrew jego wnioskowi domagającemu się usunięcia nasypu z ulicy F. stwierdzić, że najbardziej korzystnym rozwiązaniem jest nałożenie na właściciela terenu tj. Gminę [...] obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, jednocześnie nie narzucając konkretnych rozwiązań czy parametrów takiego urządzenia. Ponadto nałożenie na właściciela terenu bliżej nieokreślonego obowiązku poprzez wykonanie "stosownego" urządzenia odwadniającego, narusza przepisy art. 8 i 11 k.p.a. Według odwołującego się, przyjęty w orzecznictwie kierunek wskazuje, że ustalenie czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych i czy ma negatywny wpływ na działki sąsiednie, wymaga wiadomości specjalnych, takiej wiedzy wymaga też ustalenie sposobu zapobiegania szkodom przez określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których zobowiązuje się strona. M. i Z. M. we wniesionym odwołaniu zaprzeczyli aby nastąpiła zmiana kierunku wód opadowych i roztopowych. Stwierdzili oni, że na działce o nr [...] nie było nasypu, natomiast właściciel działki nr [...] A. K. zaniżył działkę o nr [...] o około metr na szerokości swojej działki. Odwołujący się oświadczyli również, że wszystkie wody z ich działki są zagospodarowane na ich terenie i woda nie dostaje się na sąsiednie działki tj. nr [...], jak również nr [...]. Ponadto ich zdaniem, wykonanie odwodnienia dla jednej działki na ulicy F. jest bezzasadne, skoro cała ta ulica, w tym ich działka, są zalewane przez wody opadowe i roztopowe z ulicy A. Odwołanie wniósł również zobowiązany Burmistrz Gminy [...], zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji, że nie uwzględnia ona faktu, iż pomiędzy ul. A. na przywołanym stoku znajdują się prywatne posesje, a odprowadzanie wód z posesji prywatnych powoduje gromadzenie się wody na drodze gminnej. W odwołaniu wskazano, że organ I instancji ogólnikowo stwierdził na podstawie opinii biegłego, iż zmiana kierunku wód z drogi gminnej ul. F. wpłynęła szkodliwie na grunt sąsiedzki, nie wskazując na czym ta szkodliwość polega i jakie dowody świadczą o wystąpieniu szkody. Organ nie sprecyzował też, jakiego rodzaju urządzenie powinno zostać wykonane, co może powodować trudności egzekucyjne. Nadto odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna w okresie zimowym i nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana na gruncie prawa budowlanego, a nie prawa wodnego, gdyż w istocie dotyczy samowoli budowanej wykonanej przez właścicieli działki nr [...]. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał się na opinię i wyjaśnienia biegłego mgr inż. I. M., z których wynika, że sprawa zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...], w postaci zmiany odpływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej na sąsiednie działki ma swoje źródło w samowoli budowlanej dokonanej na tej drodze. Owa samowola wyraża się w zawyżeniu lokalizacji studzienki S-2 na wysokości działki nr [...] podniesionej o 60 cm ponad wysokość przewidzianą w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę oraz poprzez wynikającą z konieczności dostosowania wjazdu do stacji diagnostycznej, tj. ingerencję w drogę gminną polegającą na dostosowaniu rzędnej drogi do wjazdu na stację. Zlikwidowanie samowoli budowlanej spowoduje przywrócenie stanu poprzedniego i brak będzie podstaw do żądania wykonywania urządzenia wodnego. Organ wskazał, że nadzór budowlany nie zwrócił uwagi, że źródłem konfliktu jest niezgodne z pozwoleniem na budowę wykonanie studzienki o wysokości zawyżonej względem projektu, a na ulicy powstała swoista grobla, która zakłóca odpływ wód. Zatem zdaniem organu odwoławczego, skoro przyczyny powstania zakłócenia spływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej tj. działki nr [...] wynikają z wyżej opisanej samowoli budowlanej, to nie ma podstaw faktycznych i prawnych do rozpatrywania sprawy w aspekcie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przepis ten miałby zastosowanie tylko w sytuacji, gdyby po usunięciu powyższej samowoli budowlanej, nadal następował spływ wód opadowych i roztopowych na sąsiednie działki, w tym na działkę nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego przeprowadził postępowanie, w którym rozpatrywał problem powstania nasypu, zakłócającego spływ wód opadowych. Organ nadzoru budowlanego uznał jednak, że podniesienie terenu nie jest związane z żadną sankcją przewidzianą w Prawie budowlanym i stwierdził, że inwestycję zrealizowano bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a kwestia wód opadowych winna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów Prawa wodnego. Organ II instancji stwierdził, że stanowisko to jest wadliwe. Organ ten wskazał, że działka nr [...] - ul. F. jest drogą gminną i właściciel nieruchomości winien w drodze decyzji administracyjnej uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Budowa wjazdu na stację diagnostyczną tj. działkę nr [...], nie może powodować ingerencji w drogę gminną poprzez budowanie na niej nasypu, a wjazd powinien być dostosowany do drogi gminnej. Organ wskazał, że dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłoby powodować uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zabronione. A. K. w skardze na powyższa decyzję zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, że Burmistrz Gminy [...] nie był organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podczas gdy o tym, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania konkretnego wniosku decyduje jego treść, gdyż to wniosek strony determinuje kierunek prowadzonego postępowania administracyjnego, a to oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie stanowisko odwołującego się od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 21 grudnia 2012 r. Skarżący powołał się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. II OW 69/2010, zgodnie z którym "do rozpoznania sprawy dotyczącej kwestii zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiedniej są organy wskazane expressis verbis w treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przy czym bez znaczenia dla wskazania właściwego kompetencyjnie organu pozostaje okoliczność, z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody wodami opadowymi na danej działce, jeśli szkody te są skutkiem zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie przytoczonego przez stronę skarżącą postanowienia organ stwierdził, iż nie odnosi się ono do bezprawnie zmienionego stanu faktycznego polegającego na dokonaniu samowoli budowlanej na budowli, jaką jest droga (poprzez zawyżenie umiejscowienia studzienki S-2 i wykonanie nasypu na drodze w celu umożliwienia wjazdu autobusów przegubowych na stację diagnostyczną), lecz dotyczy podwyższenia poziomu gruntu na działkach sąsiednich, które spowodowały zmianę stosunków wodnych na nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polega na weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) jest bezprzedmiotowe. Postępowanie to wszczęto na wniosek A. K. z dnia 24 maja 2011 r., który na podstawie przepisów Prawa wodnego domagał się on usunięcia zmian w odpływie wód opadowych. Przedmiotem prowadzonego postępowania było rozstrzygnięcie tak sformułowanego wniosku. Zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości jest sprawą z zakresu Prawa wodnego. Natomiast realizacja robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę jest sprawą z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Organ ustalił, że zmiana stanu wody na gruncie jest konsekwencją wykonanych robót budowlanych. Okoliczność ta nie wyłączała właściwości organu jakim jest Burmistrz [...] do rozpoznania sprawy na podstawie przepisów Prawa wodnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że w takiej sytuacji o trybie rozpoznania sprawy – na podstawie przepisów Prawa wodnego lub Prawa budowlanego decyduje treść złożonego wniosku. (vide: postanowienia NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. II OW 84/08, z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn., II OW 48/10, z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. II OW 66/10, dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Precyzyjne określenie we wniosku przedmiotu sprawy, z powołaniem na przepisy Prawa wodnego wyraźnie wskazuje, iż kompetentnym do rozpoznania wniosku był organ jakim jest Burmistrz [...], do którego właściwości należy rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa wodnego. Interpretacja taka jest w niniejszej sprawie tym bardziej uzasadniona, że A. K. składał odrębny wniosek z dnia 10 lipca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie podwyższenia terenu gruntu na działkach nr [...]. Brak było zatem podstaw do dokonywania interpretacji wniosku złożonego na podstawie przepisów Prawa wodnego w sposób odbiegający od jego treści. Dodatkowo wskazać należy, że samowola budowlana jak i odstępstwo od projektu budowlanego, co do zasady, podlegają w aktualnym stanie prawnym legalizacji w trybie przepisów art. 48, 49a i 51 Prawa budowalnego. Ewentualne przeprowadzenie przez organ nadzoru budowalnego takiego postępowania nie musi zatem doprowadzić do likwidacji samowoli budowlanej i usunięcia przyczyn zmiany stosunków wodnych na nieruchomości. Podnoszony przez organ odwoławczy argument, że na realizację inwestycji położonej w pasie drogowym niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, nie wpływa na odmienną ocenę prawną w tym zakresie. Jak wskazał w wyroku z dnia 20 września 2013 r. sygn. II SA/Kr 751/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie ma podstaw aby przyjmować, że w sytuacji gdy zmiana stanu wody na gruncie wpływająca szkodliwie na grunty sąsiednie została spowodowana poprzez realizację względnie przebudowę czy modernizację drogi, uprawnienia do orzekania w tej kwestii winien przejmować organ nadzoru budowlanego. (wyrok dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) W sytuacji, gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji robot budowlanych możliwość dochodzenia ochrony interesów strony w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest zatem wyłączona, a w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę powinien merytorycznie rozpoznać wniesione odwołania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 797 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego – wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.