I OSK 93/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 476/15 w sprawie ze skarg H. J. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu udzielonej refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 476/15 oddalił skargi H. J. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu udzielonej refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzjami z dnia [...] marca 2015 r. skierowanymi do H. J. Starosta S., działając m.in. na podstawie art. 76 ust. 7 i ust. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r. poz. 149 ze zm.), orzekł o odmowie umorzenia części należności w postaci pozostałych do zapłaty odsetek w wysokości [...] zł i [...] zł powstałych w wyniku naruszenia warunków umowy nr [...] z dnia 20.07.2005r. oraz nr [...] z dnia 25.08.2006r. w sprawie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanej osoby bezrobotnej. Organ odmówił także rozłożenia na raty należności głównej w wysokości [...] zł i [...] zł, powstałej z tytułu naruszenia warunków ww. umów. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że H. J. na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...] został uznany za winnego tego, że w dniu 18 maja 2005 r. i 12 czerwca 2006r. w D. działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przedstawicieli Powiatowego Urzędu Pracy w S. Stanowisko Zamiejscowe w D. złożył - jako prowadzący działalność gospodarczą w postaci P. H. J. - wniosek o refundację kwoty 28.800 zł oraz kwoty 22.000 zł z tytułu utworzonych stanowisk pracy dla bezrobotnych w wyniku czego w dniu 20 maja 2005 r. oraz 25 sierpnia 2006r. została zawarta umowa nr [...] oraz nr [...] pomiędzy PUP S. a firmą H. Na podstawie tych umów przyznano ww. firmie ze środków Funduszu Pracy refundację poniesionych kosztów w wysokości [...] zł oraz [...] zł, które to kwoty wypłacono H. J. w dniu 09.08.2005 r. i 11.09.2006r. po przedłożeniu sporządzonej przez niego faktury VAT nr [...] datowanej na dzień 25.07.2005 r. oraz faktury VAT nr [...] datowanej na dzień 31.08.2006r.. Z ww. faktur wynikało, że zakupił z firmy P. taśmowy z osprzętem o łącznej wartości brutto [...] zł oraz piłę taśmową rozdzielczą o wartości brutto [...] zł i w związku z tym został zobowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem poprzez uiszczenie na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w S. kwoty [...] zł w terminie 1 roku oraz kwoty [...] zł w terminie 2 lat od uprawomocnienia się wyroku. W wyniku uwzględnienia wniosków H. J. termin zapłaty przedmiotowego odszkodowania został ostatecznie przesunięty na dzień 25 czerwca 2012 r. Po otrzymaniu przedmiotowego wyroku doszło do wypowiedzenia zawartej umowy o ww. refundację, a następnie do wezwania strony do zwrotu otrzymanych refundacji wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia zawarcia umowy. W dniu 30 lipca 2012 r. zawarto ugodę nr [...], w następstwie której rozłożono zadłużenie na raty. Ponieważ H. J. z opóźnieniem regulował poszczególne raty, w dniu 20 października 2014 r. ugodę wypowiedziano. W wyniku realizacji przedmiotowej ugody doszło tylko do częściowej spłaty powstałego zadłużenia. H. J. w dniu 26 listopada 2014 r., powołując się na swoją trudną sytuację materialną, wystąpił z wnioskiem o umorzenie pozostałych do zapłaty odsetek oraz o rozłożenie na raty po 500 zł spłaty należności głównej. Po analizie dowodów potwierdzających stan majątkowy i sytuację materialną strony wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Rynku Pracy w S. na jej posiedzeniu w dniu 2 marca 2015 r.. Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania H. J., utrzymał w mocy ww. decyzje Starosty S.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w sprawie brak jest podstaw do oceny spełniania przez stronę warunków określonych przez art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. Wyjaśniono, że strona domaga się umorzenia należności w oparciu o przesłanki określone m.in. w pkt 2 ww. przepisu, które nie odnoszą się tylko do podmiotów, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 - czyli do osób bezrobotnych, które otrzymały dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej, a nie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, które otrzymały refundację kosztów doposażenia lub wyposażenia stanowiska pracy. Natomiast strona nie jest podmiotem, który uzyskał dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej, lecz podmiotem prowadzącym już taką działalność, który uzyskał środki na wyposażenie utworzonego stanowiska pracy. W związku z tym trudna sytuacja materialna, na którą powoływała się strona, nie stanowi przesłanki ustawowej do umorzenia długu. Dlatego też bez znaczenia prawnego jest okoliczność, że aktualnie H. J. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej i zarejestrował się jako osoba bezrobotna. Samo posiadanie statusu osoby bezrobotnej nie daje podstaw do przyjęcia, że pozbawia to możliwości strony do spłaty zadłużenia. W ocenie organu odwoławczego, Starosta nie przekroczył granic uznania administracyjnego, o jakich mowa w art. 76 ust. 7 ustawy. Dowody zebrane w sprawie potwierdziły, że strona posiada środki i majątek, z którego możliwe jest zaspokojenie wierzytelności. Brak jest również podstaw do przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się zwrotu kwoty refundacji przewyższającej wydatki egzekucyjne. W skargach na ww. decyzje skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. J. podniósł zarzuty naruszenia art. 76 ust. 7 i 7a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez przyjęcie przez organy, że nie spełnia warunków umorzenia części zadłużenia w postaci pozostałych do zapłaty odsetek oraz odmowy rozłożenia na raty należności głównych. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał, że w przepisie tym wymienione zostały cztery przesłanki od spełnienia których uzależnione jest ewentualne udzielenie przez organ ulg w spłacie zadłużenia. Z analizy zapisów pkt 1 - 4 wynika, że ustawodawca wyraźnie określił krąg adresatów, do których normy tam zawarte mają być stosowane, różnicując go w poszczególnych punktach. I tak, wszystkie ww. przesłanki odnoszą się jedynie do osób, które pobrały nienależne świadczenie oraz osób bezrobotnych, które otrzymały dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej. W przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który zobowiązany jest do zwrotu refundacji, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, został on wymieniony jedynie w pkt 1 i 4. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący jest takim właśnie podmiotem. Z tego względu, rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie odsetek i rozłożenie obu należności głównych na raty, organ odwoławczy prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. W związku z tym trudna sytuacja materialna, na którą powoływał się skarżący we wniosku i skargach, nie miała znaczenia w sprawie. Sąd I instancji nie podzielił tym samym odmiennego poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 489/13. Zauważył, że w uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że z mocy przepisu art. 153 P.p.s.a. sąd wojewódzki i organy były związane wykładnią art. 76 ust. 7 ustawy, stosowaną we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia, które podlegało kontroli NSA była zatem odmienna od podstawy prawnej w niniejszej sprawie. WSA w Gdańsku stwierdził, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt. 1 i 4 ustawy, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu otrzymanych środków. Zaistnienie jednej z ww. przesłanek powoduje, że starosta może umorzyć należności a nie że starosta umarza (tj. musi umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że jest to decyzja wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Swoje stanowisko oparły na prawidłowych ustaleniach dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, co znalazło swoje należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach. Skarżący jest właścicielem domu o pow. 74 m2 i hali o pow. 80 m2 oraz samochodu, którego współwłaścicielem jest bank. Nadto skarżącemu przysługuje prawo użytkowania nieruchomości o pow. 0,51 ha. Obciążenie nieruchomości hipoteką nie stanowi również przeszkody do zaspokojenia wierzytelności w trybie postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji dodał, że obciążenie nieruchomości hipoteką nie stanowi przeszkody w rozporządzeniu taką nieruchomością, czy obciążeniu jej ograniczonym prawem rzeczowym (np. użytkowaniem), bądź też wydzierżawieniem jej albo wynajęciem innemu podmiotowi. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że skarżący posiada majątek, z którego możliwe jest zaspokojenie wierzytelności. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest również podstaw do przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się zwrotu kwoty refundacji przewyższającej wydatki egzekucyjne. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ pierwszej instancji zgodnie z art. 76 ust. 7 ww. ustawy zasięgnął przed wydaniem własnej decyzji opinii powiatowej rady zatrudnienia, która negatywnie zaopiniowała złożony przez skarżącego wniosek. Odnosząc się na tym tle do zarzutów zawartych w skargach Sąd I instancji stwierdził, że są one nakierowane na wykazanie, że w przypadku skarżącego spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, co mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia obu spraw. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego, że organ winien był zastosować w sprawie art. 76 ust. 7a ustawy, na mocy którego przepis ust. 7 art. 76 stosuje się odpowiednio do innych niewymienionych w tym przepisie świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, w szczególności do refundacji uzyskiwanych z tytułu umowy o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych. Jak wynika z treści tego przepisu skarżący nie jest jego adresatem, zatem nie mógł on stanowić podstawy orzekania w sprawach wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesione skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. J. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono: 1. obrazę prawa materialnego w postaci art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do podmiotów wymienionych w art. 46 ust. 2-3 ustawy, pomimo, że przepis art. 76 ust. 7 ab initio ustawy mówi o zwrocie refundacji oraz przyznanych środków także w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 ustawy, co skutkowało oddaleniem skargi do WSA w Gdańsku, 2. obrazę przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia poprzez niewyjaśnienie dlaczego nie zasługuje na aprobatę pogląd, w myśl którego art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy dotyczy zarówno osoby bezrobotnej, która otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej (art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy), jak i podmiotów wymienionych w art. 46 ust. 2 i 3 ustawy, a więc skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., jednak istota podniesionych w niej zarzutów w istocie koncentruje się na kwestiach związanych dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zarzuty te są nietrafne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zinterpretował ten przepis prawidłowo, odnosząc uregulowane w nim przesłanki do poprawnie ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który tak jak skarżący, otrzymał z Funduszu Pracy refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, jest obowiązany dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli naruszył inne warunki umowy o refundację. Stosownie zaś do treści art. 76 ust. 7 ustawy Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 76 ust. 7 ustawy nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Przepis ten w pkt 1-4 wymienia cztery odrębne przesłanki mogące być podstawą umorzenia należności. Każda z nich określa inną sytuację faktyczną uzasadniającą umorzenie i odnosi się do ściśle określonej kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie. Zasadniczo przesłanki te można podzielić na dwie grupy: 1) istniejące po stronie osób bezrobotnych, które otrzymały dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej i 2) istniejące po stronie podmiotów, które otrzymały refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy. Do pierwszej z tych grup odnoszą się wszystkie przesłanki wymienione w pkt 1-4 art. 76 ust. 7, co wprost wynika z treści tego przepisu. Przesłanki istniejące po stronie podmiotów zobowiązanych do zwrotu refundacji ustawodawca ograniczył zaś do przypadków wymienionych w pkt 1 i 4 omawianego przepisu. Tylko bowiem w tych jednostkach redakcyjnych art. 76 ust. 7 ustawy, przesłanki umorzenia odniesione zostały do sytuacji podmiotów zobowiązanych do zwrotu refundacji. Oznacza to, że możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 76 ust. 7 w odniesieniu do tych podmiotów, ograniczono do przypadków wskazanych w pkt 1 i 4. Sąd I instancji trafnie wywiódł, że przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy dotyczy wyłącznie osób, które pobrały nienależne świadczenie oraz osób, które otrzymały jednorazowo środki o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. bezrobotnych, którym przyznano środki na podjęcie działalności gospodarczej. Skarżący nie należy do tej kategorii podmiotów, gdyż należność objęta obowiązkiem zwrotu dotyczy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy, którą uzyskał jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Oznacza to, że w jego przypadku podstawy do umorzenia wskazanych należności nie mogła stanowić przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. Zarzut naruszenia tego przepisu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należało więc uznać za nieuzasadniony. Nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia kryteria przewidziane w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z wywodów Sądu I instancji jednoznacznie wynika, z jakich względów nie podzielił on poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 489/13. W tym zakresie WSA w Gdańsku przedstawił odmienną wykładnię art. 76 ust. 7 ustawy, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podzielił, jak również wskazał na okoliczność, iż w sprawie o sygn. akt I OSK 489/13 Sąd związany był wykładnią art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy zastosowaną uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 43/10. Należy podkreślić, że brak przekonania skarżącego kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia. Jak już wyżej wykazano, argumentacja Sądu I instancji przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługiwała na uznanie, a zarzuty kasacyjne nie podważyły prawidłowości tych rozważań. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.