II GSK 264/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk(spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2075/15 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę Województwa [...] (dalej: Województwo) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MPiPS) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zwrotu dofinansowania do budżetu państwa. Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosło Województwo, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: 1. § 6 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ( Dz. U. z 2004, Nr 187, poz. 1940 z późn. zm., dalej: rozporządzenie MPS.), poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, w odniesieniu do sprawy przyznania i wypłacenia środków zwiększających dofinansowanie inwestycji pn. [...] na mocy umowy [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...].11. 2012 r., 2. § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia MPS., w zw. z. § 10 ust. 1 i 2 umowy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r, poprzez uznanie ich za regulacje czysto techniczne, a co za tym idzie nieuprawnione wykluczenie ich zastosowania w odniesieniu do dokonywania zmian w umowie zawartej w trybie cyt. rozporządzenia pomimo, że ani powołany przepis rozporządzenia, ani postanowienia umowne nie zawierają wyłączenia możliwości dokonywania zmian w trakcie trwania umowy skutkujących zwiększeniem poziomu dofinansowania, 3. naruszenie art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. t.j. z 2011, Nr 127, poz. 721 z późn. zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), poprzez przyjęcie, iż przepis ten stanowił prawidłową podstawę żądania zwrotu środków przez PFRON. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zawartych w niej zarzutów oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Ujęcie zarzutów skargi kasacyjnej, uzasadnia ich rozpoznanie w sposób kompleksowy, bowiem istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności i charakteru podwyższenia wysokości dofinansowania, a w konsekwencji oceny, czy orzeczenie o zwrocie środków do budżetu państwa jest uzasadnione. Zgodnie § 5 pkt 2 rozporządzenia MPS, wynika, że dofinansowanie robót może być przyznane przedsiębiorcom albo podmiotom niebędącym przedsiębiorcami, prowadzącymi działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych, przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie robót, jeżeli udokumentują posiadanie środków własnych lub pozyskanych z innych źródeł na sfinansowanie kosztów realizacji zadania w wysokości nieobjętej dofinansowaniem. Kwestię pokrycia kosztów realizacji zadania w wysokości nieobjętej dofinansowaniem regulował między stronami, § 3 ust. 2 umowy z dnia [...] sierpnia 2012r., zgodnie z którym [...] oświadczyła, że posiada środki własne na sfinansowanie nieobjętych dofinansowaniem kosztów realizacji zadania. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 2012 r., przekroczenie kosztów realizacji zadania ponad wysokość określoną w § 1 ust. 3 umowy, [...] zobowiązała się pokryć ze środków własnych. Strony umowy uzgodniły, w § 1 ust. 3 umowy, szczegółowy zakres rzeczowo-finansowy zadania do kwoty 4.444.444,44 złotych, który został określony w haromonogramie rzeczowo-finansowym oraz zestawieniu wartości robót stanowiących załączniki do umowy. Jednocześnie w § 3 ust. 1 umowy strony określiły wysokość dofinansowania do kwoty 652.592,0 złote. Tak więc, pozostałą kwotę wydatków do kwoty 4.444.444,44 złotych, zobowiązana była pokryć [...]. [...] złożyła wniosek z dnia [...] listopada 2011 r., o dofinansowanie kosztów rozbudowy obiektów służących rehabilitacji. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2012r. strony podpisały umowę o dofinansowanie, na podstawie której [...] uzyskała dofinansowanie w kwocie 652.592,0 zł. Kwota powyższego dofinansowania została zwiększona do kwoty 720.575,04 zł., na mocy podpisanego aneksu do umowy w dniu [...] listopada 2012r. W tym stanie rzeczy zasadne jest uznanie, iż wniosek o dofinansowanie z dnia [...] listopada 2012r. stanowił nowy wniosek o dofinansowanie kosztów inwestycji i to niezależnie od tego, czy spełniał wymogi określone w § 7 ust. 2 rozporządzenia MPS. Przepis § 6 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia MPS stanowi bowiem, że dofinansowanie nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu 3 lat, przed założeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków [...] będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem. Tak więc ponowne dofinansowanie wskazanego zadania stanowiło naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia, a także pozostawało w sprzeczności z § 3 ust. 2 i 3 umowy z [...] sierpnia 2012 r. Koszty inwestycji ponad uzyskane dofinansowanie winno bowiem zostać pokryte ze środków własnych [...] lub pozyskane z innych źródeł, stosownie do § 3 ust. 3 i § 3 ust. 2 umowy W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe żądanie zwrotu środków na podstawie art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( t.j. Dz.U. z 2011r. nr 127 poz. 721 ze zm.). Za nie zasadny uznać również należało zarzut naruszenia § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia MPS w zw. z § 10 ust 1 i 2 umowy. Zauważyć należy, iż § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MPS stanowi, iż umowa zawiera zobowiązanie do zachowania formy pisemnej w przypadku zmiany lub rozwiązania umowy. Przepis ten, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji nie stanowi podstawy do dokonywania zmiany umowy, bowiem reguluje on, w jakiej formie ta zmiana ma nastąpić. Podobnie § 10 umowy, wskazuje w jakiej formie może nastąpić zmiana umowy, wprowadzając rygor nieważności, w przypadku jego nie zachowania. Regulacje te nie stanowią natomiast podstawy do zmiany umowy, w zakresie zwiększenia dofinansowania inwestycji ze środków PFRON. Natomiast postanowienie § 10 ust. 2umowy, jest postanowieniem odsyłającym do przepisów kodeksu cywilnego i nie zawiera w swojej treści elementów, które same w sobie bez odniesienia się do konkretnego przepisu pozwalałyby na zbudowanie normy prawnej, która może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 2.700,0 zł.