II GSK 718/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 886/15 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 886/15 oddalił skargę G. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lipca 2014 r. drogomistrz Rejonu W. B. podczas objazdu drogi S-1 (km 539+100) stwierdził ustawienie nośnika reklamowego treści "B." o wymiarach 4,0m x 2,5m, po prawej stronie jezdni w kierunku miejscowości S., w odległości od krawędzi jezdni 13,0m. Nośnik był trwale związany z gruntem. Z czynności sporządzono notatkę i dokumentacje fotograficzną. Zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2014 r. poinformowano B. Polska sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi firma B. pismem z dnia 22 lipca 2014 r. wyjaśniła, iż przedmiotowa reklama jest własnością firmy O., z która spółka posiada umowę na wynajem powierzchni reklamowej. Za posiadanie niezbędnych pozwoleń na umiejscowienie reklam odpowiada firma O.. W związku z tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"), pismem z dnia [...] lipca 2014 r., wezwała G. S. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą O. O. M. w D. G. przy ul. J. Z. [...], dalej: skarżący) do przedstawienia wyjaśnień, wzywając jednocześnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., spółkę B. do przedłożenia umowy najmu na powierzchnię reklamową zawartą z firmą O. W odpowiedzi spółka B. przesłała umowę zlecenia z dnia 1 kwietnia 2014 r. zawartą z G. S. na udostepnienie powierzchni reklamowej 5,04m x 2,38m dla kampanii reklamowej działalności spółki. Umowę zawarto na okres od 1 czerwca 2014 r. do 31 maja 2016 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący podał, że jego firma nie jest właścicielem spornej tablicy reklamowej. Tablicę tę wynajmuje od formy E.-B. A. K., która jest prawdopodobnie jej właścicielem. Firma ta odpowiada za wydzierżawienie gruntu oraz za procedury pozyskania stosownych zezwoleń. W tych okolicznościach GDDKiA decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. umorzył w stosunku do spółki B. Polska postępowanie w sprawie samowolnego ustawienia reklamy, zawiadamiając pismem z tej samej daty G. S. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pod przedmiotowa reklamę, pouczając stronę postępowania o prawach jej przysługujących. W odpowiedzi G. S. przesłał umowę najmu z dnia 1 czerwca 2014 r. zawartą z A. K. (wynajmującym) na czas nieokreślony, w której wynajmujący oświadcza, że jest właścicielem tablicy reklamowej (lub zobowiązuje się do jej wybudowania) i przejmuje na siebie wszelką odpowiedzialność z tytułu jej postawienia. Przedmiotową umową wynajmujący zobowiązał się oddać w najem najemcy (G. S.) powierzchnię tablicy reklamowej w celu eksponowania reklam, a wynajmujący zobowiązał się do konserwacji tablicy. W notatce służbowej z dnia [...] września 2014 r. stwierdzono, że w dniu [...] września 2014 r. została usunięta treść reklamy "B." z nośnika, co pismem z dnia [...] września 2014 r. potwierdził G. S. ponownie podnosząc, że nie był właścicielem nośnika reklamowego, który był/jest własnością A. K. Umowa z właścicielem nośnika reklamowego została wypowiedziana i reklama na tym nośniku została przez G. S. zaklejona. W tych ustaleniach została wydana decyzja z dnia [...] października 2014 r. nakładająca na G. S. karę pieniężną w kwocie 35 200 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi S-1 drogi ekspresowej S-1 (w km 539+100, jezdnia prawa, kierunek C. w miejscowości S.) pod reklamę w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. (64 dni). Wskazując na art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - dalej także "ustawa" lub "u.d.p." - organ administracji stwierdził, że stroną postępowania jest właściciel reklamy, czyli G. S., który odpowiada za jej umieszczenie w pasie drogowym. Organ ustalił, że właścicielem nośnika reklamowego jest A. K., zaś właścicielem powierzchni reklamowej – G. S. W związku z tym stwierdzono, że odrębnym jest postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym samego nośnika reklamowego (obiektu budowlanego), a odrębnym jest postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi przez umieszczenie w nim reklamy. Pożytki z tytułu sprzedaży powierzchni reklamowej osiąga G. S., na co wskazuje umowa z dnia 1 kwietnia 2014 r. zawarta ze spółką B. Polska, a więc dysponent powierzchni reklamowej powinien posiadać zezwolenie na umieszczenie reklamy, niezależnie od zezwolenia właściciela nośnika reklamowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. GDDKiA, na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 października 2014 r. Organ podtrzymał stanowisko organu I instancji wskazując, że skarżący ponosi wyłączną odpowiedzialność za umieszczenie w pasie drogowym reklamy na istniejącym już nośniku. W świetle zaś art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę (nośnik informacji wizualnej), niezależnie od tego w jaki sposób została ona zainstalowana, wymaga pozwolenia zarządcy drogi, a takiego pozwolenia G. S. nie posiadał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę skarżącego na powyższą decyzję Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne funkcjonowanie w pasie drogowym drogi ekspresowej S-1 nośnika reklamowego z umieszczoną na nim reklamą. Organ fakt ten ustalił i wykazał na podstawie załączonych map i kontrolnego pomiaru reklamy wykonanego przez geodetę uprawnionego. Nadto stwierdzono, że przedmiotowa reklama została usytuowana na działce będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w zarządzie GDDKiA. Zatem zasadne było ustalenie w zakresie funkcjonowania reklamy w pasie drogowym, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie WSA nie ulegało wątpliwości, że plakat (baner) zawierający informację wizualną umieszczony na konstrukcji metalowej ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. Organ prawidłowo więc ustalił, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwego podmiotu, będącego stroną w sprawie, a mianowicie skarżącego. Zajęcie bowiem pasa drogowego nastąpiło przez skarżącego, który w tym pasie, bez zgody zarządcy drogi, umieścił reklamę, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p. Zawarta w tym przepisie legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów. Reklama bowiem w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania. Sąd podkreślił także, że decyzja nakładająca opłatę na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił: 1. naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego a to: a) art. 4 punkt 23 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i uznanie, że reklamą w rozumieniu tego przepisu jest także sam plakat (baner) zawierający informację wizualną a tym samym że skarżący umieścił w obszarze pasa drogowego reklamę, b) § 147, 150 ust. 1 oraz 153 ust. 1 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej" przez ich niezastosowanie i odczytanie definicji reklamy zamieszczonej w art. 4 punkt 23 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że nadano temu pojęciu odmienne brzmienie na potrzeby nakładania kar pieniężnych aniżeli zamieszczone w przepisach ogólnych, c) art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 punkt 3 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i uznanie, że "zajęcie", o którym mowa w tych przepisach stanowi także wyklejenie plakatem istniejącej powierzchni reklamowej, która już uprzednio zasłaniała przestrzeń publiczną, d) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez jego niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na skarżącego, niebędącego stroną w sprawie oraz niedolconującego ani zajęcia pasa drogowego ani nie dysponującego reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych; 2. naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art.106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, wbrew treści umowy najmu zawartej przez skarżącego z A. K. i umowy zlecenia zawartej przez skarżącego z B. Polska Sp. z o. o., że to skarżący zobowiązany był do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez reklamę, b) art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez przyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, mimo że nie jest on podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, to jest sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów, opartych na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest sam plakat (baner) zawierający informację wizualną, a tym samym uznanie, że skarżący umieścił w obszarze pasa drogowego reklamę. W konsekwencji Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy i uznał za zasadne przyjęte przez organy stanowisko, że skarżący dokonał "zajęcia" pasa drogowego bez stosownego zezwolenie, co pociągało za sobą nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ wynik tej oceny będzie determinował ocenę zarzutów prawa procesowego. Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 4 pkt 23 u.d.p. W myśl tego przepisu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). W oparciu o tę regulację trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (v. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, z dnia 9 lutego 2009r sygn. akt II GSK 740/08, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dlatego też w pełni zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że w świetle tej definicji okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników (w przedmiotowej sprawie tablica) nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że baner materiałowy zawierający informację wizualną, umieszczony na konstrukcji metalowej ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. Natomiast z umów skarżącego, zawartych zarówno ze spółką B. Polska, jak i z A. K. wynika, że był on dysponentem nośnika reklamowego i powierzchni reklamowej określonej powierzchnią tablicy reklamowej. Skarżący kasacyjnie podkreślał, że był tylko najemcą wyłącznie powierzchni na konstrukcji metalowej, do której nakleił baner reklamowy, a nie samego obiektu obejmującego tę konstrukcję, wywodząc z tego, że nie powinien być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Jednakże w świetle powyższych rozważań, takie stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną nie jest prawidłowe. Podsumowując tę część rozważań należało więc stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwego podmiotu, będącego stroną w sprawie, a mianowicie skarżącego. Zajęcie bowiem pasa drogowego nastąpiło przez skarżącego, który w tym pasie, bez zgody zarządcy drogi, umieścił reklamę, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p. Powyższe uzasadniało przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, i jego zastosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione, a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej okazały się nietrafne. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.