I OSK 1772/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 968/15 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia[...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 968/15, po rozpoznaniu skargi J. S. (skarżący), na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (organ odwoławczy) z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie, oddalił skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Starosta J. decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] orzekł o skierowaniu skarżącego, posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B, na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W decyzji pouczono skarżącego o terminie i trybie jej zaskarżenia do organu odwoławczego. Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącego pełnoletniemu domownikowi (synowi skarżącego) w dniu [...] 2015 r., co wynika jednoznacznie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Odwołanie od powyższej decyzji zawarte w piśmie z dnia [...] 2015 r. zostało w tej dacie złożone do organu odwoławczego. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie [...] 2015 r. a odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego 14-dniowego terminu, to jest w dniu [...] 2015 r. Termin upłynął natomiast bezskutecznie z dniem [...] 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, podnosząc generalnie wyłącznie merytoryczne argumenty przeciwko legalności decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego skierowanie na badania lekarskie jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie skarżonego postanowienia i zawarte w nim argumenty. Na rozprawie w dniu [...] 2016 r. pełnomocnik skarżącego (z urzędu), w osobie adwokata, co do zasady podtrzymał skargę i wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Uczestnik postępowania - Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. wniósł o oddalenie skargi zwracając uwagę, że nie zostały naruszone zasady doręczania decyzji. Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że od decyzji organu I instancji przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji, za pośrednictwem organu, który tę decyzję wydał (art. 129 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy, po przekazaniu mu odwołania, zobowiązany jest - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w związku ze złożeniem środka odwoławczego - w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku przekroczenia wskazanego terminu ustawowego do stwierdzenia, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.). Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż z treści przepisów zawartych w rozdziale 10 k.p.a. regulujących kwestię odwołania i postępowania odwoławczego, jednoznacznie wynika, że postępowanie przed organem II instancji składa się z trzech etapów: wstępnego, postępowania wyjaśniającego oraz podjęcia decyzji. W pierwszej fazie obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ właściwy albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo też zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych) lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz także całe postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1482/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2665/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09). Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94). Niedotrzymanie zawitego terminu wynikającego z treści ww. przepisu powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Sz 274/95, LEX nr 26915). Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 478/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1297/07). Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się także, iż ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 10/08, LEX nr 466172). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w świetle zdefiniowanych powyżej kryteriów weryfikacji orzeczeń administracji, Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z art. 134 k.p.a. Decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i trybie jej zaskarżenia do organu II instancji (wniesienia odwołania). Sąd I instancji wskazał, że powyższa decyzja została doręczona zgodnie z przepisami k.p.a. na adres strony pełnoletniemu domownikowi (synowi skarżącego) w dniu [...] 2015 r., co wynika jednoznacznie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. Natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji zawarte w piśmie z dnia [...] 2015 r. zostało w tej samej dacie złożone do organu odwoławczego. Zasadnie zatem, w opinii Sądu I instancji, organ odwoławczy wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Termin do jego wniesienia upływał bowiem z dniem [...] 2015 r. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że odwołanie nie zawierało wniosku strony o powrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 133 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 129 k.p.a. i art. 134 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności związanych z procedowaniem przez organ odwoławczy w zakresie rozpoznania sprawy skarżącego i nie wyjaśnienie przyczyn uchybienia przez skarżącego terminowi do złożenia odwołania, czym pozbawiono go możności obrony swoich praw oraz rozpoznania sprawy; 2. naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść orzeczenia tj. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 39j ustawy o transporcie drogowym oraz art. 31 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione skierowanie skarżącego na badania lekarskie kwalifikujące do wykonywania zawodu mimo posiadania aktualnego kompletu badań uprawniających do wykonywania czynności jako kierowca pojazdów kategorii B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 133 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, w jej granicach, nie będąc związanym jej wnioskami ani zarzutami (art. 134 p.p.s.a.). Sąd nie będąc związany granicami skargi jest zobowiązany do rozważenia z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszelkich przepisów które powinny mieć zastosowanie w sprawie. Obowiązek ten (zasada oficjalności) jest niezależny od zarzutów skargi oraz jej wniosków. Dalej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie wniósł skargę na orzeczenie organu odwoławczego stwierdzające, że złożone w dniu [...] 2016 r. odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu. Wnosząc skargę wyraził on dezaprobatę co do całości orzeczenia organu odwoławczego oraz nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącego oznacza to, że Sąd I instancji z urzędu winien rozpatrzyć wszelkie związane z tak sformułowaną skargą oraz jej przedmiotem naruszenia przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że uczestnicy postępowań administracyjnych nie mają często wiedzy w zakresie procedury, niezależnie od kwestii merytorycznych danej sprawy. Skarżący podniósł po raz kolejny niezasadność skierowania go na badania lekarskie, w szczególności wobec faktu, że w [...] 2012 r. przeszedł pozytywnie badania lekarskie, które winien powtórzyć dopiero w [...] 2017 r. W konsekwencji Sąd I instancji nie tylko powinien był rozważyć wszelkie okoliczności związane z właściwym prowadzeniem względem skarżącego postępowania administracyjnego, a więc w zakresie oceny czy zakres pouczeń był dla skarżącego zrozumiały, czy nie zostały naruszone chronione Konstytucją prawa i wolności skarżącego, jak również jego prawo do obrony. Zdaniem skarżącego, możliwość złożenia wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia jest instytucją prawa procesowego. Skarżący podniósł, że brak wiedzy po jego stronie o możliwości złożenia takiego wniosku, jak również jego przekonanie o wniesieniu odwołania w terminie skutkuje przekonaniem, że w tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił ustaleń oraz wyjaśnień, np. poprzez wezwanie go do złożenia wyjaśnień, który to błąd następnie poprzez wydane oraz zaskarżone orzeczenie powielił Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna – jako pozbawiona w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw – została oddalona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że je za oczywiście bezzasadne. Po pierwsze, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 133 oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 129 k.p.a. i art. 134 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. "poprzez ich niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności związanych z procedowaniem przez organ odwoławczy w zakresie rozpoznania sprawy skarżącego i nie wyjaśnienie przyczyn uchybienia przez skarżącego terminowi do złożenia odwołania, czym pozbawiono go możności obrony swoich praw oraz rozpoznania sprawy". Zarzut ten nie uwzględnia, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem oceny organu odwoławczego wydającego na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest jedynie obiektywny ze swej natury fakt zachowania albo niezachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W ramach kontroli formalnej odwołania organ odwoławczy nie bada więc i nie ocenia okoliczności związanych z przyczynami uchybienia terminu. Okoliczności tych nie ocenia również sąd administracyjny kontrolujący postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności, które w ocenie skarżącego wskazują na jego brak winy w naruszeniu terminu zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, mogły być przedmiotem ustaleń i ocen w postępowaniu w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 59-60 k.p.a.). Nie mogą natomiast być one przedmiotem badania i oceny w ramach kontroli formalnej odwołania przez organ odwoławczy. Po drugie, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 39j ustawy o transporcie drogowym oraz art. 31 Konstytucji RP "poprzez nieuzasadnione skierowanie skarżącego na badania lekarskie kwalifikujące do wykonywania zawodu mimo posiadania aktualnego kompletu badań uprawniających do wykonywania czynności jako kierowca pojazdów kategorii B". Zarzut ten jest błędny, albowiem nie uwzględnia, że granice sprawy wywołanej skargą na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. są wyznaczone przez formalno-procesowy charakter, przedmiot i treść rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania lub zachowaniu terminu do jego wniesienia. W tym sensie sprawa, o której mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., ma niewątpliwie w tym wypadku wymiar formalny i ogranicza się do zagadnień procesowych związanych z dopuszczalnością lub terminowością wniesienia środka odwoławczego. Nie jest zatem dopuszczalne przekraczanie granic tak rozumianej "formalnej sprawy" kontroli legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. przez obejmowanie kontrolą decyzji organu pierwszej instancji, względem której nie wyczerpano skutecznie środka zaskarżenia (odwołania). Naruszenie powyższego "rozgraniczenia" sprawy materialnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną oraz sprawy formalnej dotyczącej procesowych warunków dopuszczalności środka zaskarżenia powyższej decyzji w administracyjnym toku instancji skutkowałoby obejściem przepisów statuujących przesłanki dopuszczalności zaskarżenia decyzji administracyjnych (w tym wypadku art. 52 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.