II OSK 2719/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. i K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 514/15 w sprawie ze skargi J. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz J. Ł. i K. Ł. solidarnie kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2014, nr 7/2014, znak: [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr 22 w Bydgoszczy dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...] " na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. S. [...] w Bydgoszczy. Wnioskiem z 27 sierpnia 2014 r. J. i K. Ł. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], znak [...]. W ocenie SKO, Prezydent wyjaśnił wszystkie niezbędne kwestie umożliwiające zakwalifikowanie planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego i prawidłowo uznał to zamierzenie za inwestycję celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzorczy wskazał, iż status podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego nie wpływa na jej kwalifikację. Nie mają znaczenia dla sprawy kwestie własnościowe nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja. Wyjaśnił, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych; że dla organu nie są wiążące ustalenia zawarte w decyzjach o warunkach zabudowy dla terenów sąsiednich; oraz że inna jest sytuacja prawna w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inna w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskiem z 19 grudnia 2014 r. skarżący, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niesłusznym zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja organu I instancji ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej, wskazując ponadto, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący sami podkreślili brak jakichkolwiek regulacji prawnych wskazujących, które z obiektów sportowych należy uznać za publiczne, zatem próba wykazania, że planowana inwestycja nie realizuje celu publicznego byłaby oparta na przypuszczeniach lub też zawiłych dociekaniach, co jest niedopuszczalne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. J. Ł. i K. Ł., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zarzucili jej naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niesłusznym zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja organu I instancji ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd wskazał, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd poparł stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru, że inwestycja polegająca na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr 22 w Bydgoszczy dla tej placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...] " kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż obiekt służący realizacji inicjatyw z zakresu wychowania fizycznego, edukacji i rekreacji uczniów szkoły publicznej i uczniowskiego klubu sportowego, a także mieszkańców osiedla, będzie miał znaczenie lokalne, zaspokajać będzie on bowiem potrzeby lokalnej społeczności. Inwestycja lokalna, to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu edukacji publicznej należy do zadań własnych gminy. Budowa obiektu edukacyjno-sportowego służącego szkole publicznej ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne, bowiem inwestycja ta mieści się zarówno w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w katalogu zadań własnych gminy. W ocenie Sądu, inwestycja ta będzie również realizować wymieniony w art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie stanowić będzie obiekt poszerzający funkcje działającej na terenie osiedla szkoły publicznej, umożliwiający jej uzupełnienie oferty edukacyjnej w zakresie wychowania fizycznego (sporty wodne). Zgodnie przywołanym przepisem celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń szkół publicznych. Skoro więc wniosek dotyczył obiektu mającego służyć Zespołowi Szkół nr [...] w Bydgoszczy, bezspornie realizującemu przecież zadania publiczne, to nie powinno budzić wątpliwości, iż adaptacja zaniedbanego obiektu na budynek stanowiący zaplecze edukacyjno-sportowe będzie w istocie służyła celowi publicznemu. Umożliwi realizację ustawowych zadań właściwych placówkom oświatowym. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest to, że przedmiotowy obiekt może pełnić nie tylko funkcje związane z działalnością szkoły, ale również lokalnej społeczności, czy to zrzeszonej w Klubie Sportowym, czy w inny sposób. Dzielenie funkcji inwestycji celu publicznego pomiędzy różne podmioty, których działalność wspólnie jednak realizuje cel publiczny, dla którego powstała inwestycja, tym bardziej uzasadnia jej realizację z racji na poszerzenie kręgu beneficjentów takiej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. Ł. i K. Ł. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 6 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że nadbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr 22 w Bydgoszczy dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...] " mieści się w katalogu wymienionych w tym przepisie celów publicznych, a tym samym stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy katalog celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 6 u.g.n ma charakter zamknięty i nie może być poszerzany w drodze wykładni, a co za tym idzie planowana inwestycja nie spełnia wymogów stawianych jej ww. przepisem; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i tym samym uznanie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania tryb postępowania przewidujący wydanie decyzji o takim charakterze, jako że prowadzi to do rażącego naruszenia ww. przepisów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu procesowego należy skonstatować, że o naruszeniu art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić w sytuacji, w której zasadny jest zarzut materialnoprawny, tzn. gdyby okazało się, że będąca przedmiotem sprawy inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. W rzeczywistości zatem rozważyć należy najpierw zagadnienie charakteru spornej inwestycji. Przesądzające jest w tym względzie, jak zresztą zauważono w zarzucie materialnym skargi kasacyjnej, właściwe wyłożenie treści norm art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie zastosowanie tych norm do stanu faktycznego, w którym lokalizacją inwestycji została objęta nadbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w Bydgoszczy dla tej placówki oraz Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...] ", na działce nr [...], w obrębie [...], przy ulicy Sz. [...] w Bydgoszczy. Po ewentualnym zaś uznaniu, że decyzja lokalizacyjna narusza przepisy art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie także art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przystąpić do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analizę rozpocząć należy od przypomnienia utrwalonego poglądu, według którego, definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie istotne cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek normatywnych może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, aby można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 237/17). Warunkiem koniecznym zakwalifikowania badanej inwestycji według wskazanych cech istotnych jest precyzyjne określenie zamierzenia inwestycyjnego. Nie chodzi o taki zakres szczegółowości, który wymagany jest na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę, ale o skonkretyzowanie zamierzenia w sposób pozwalający na ocenę, jaki cel ma być przezeń realizowany. W niniejszej sprawie jest to kwestia tym bardziej istotna, że doszło już do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego związanej z rozbudową, przebudową i nadbudową tego samego budynku gospodarczego oraz zmianą sposobu użytkowania tego obiektu, przy czym przyczyną stwierdzenia nieważności była rozbieżność między wskazanym we wniosku i decyzji zamierzeniem, a celem spełniającym przesłanki z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie precyzyjnego określenia wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie zostało w postępowaniu nadzorczym wyczerpująco zbadane. Określenie zaplecze edukacyjno-sportowe nawiązuje do dwóch celów: edukacji i sportu. W związku z tym odnotować należy, że zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji, celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Podkreślić warto, że przy ustalaniu znaczenia poszczególnych zwrotów występujących w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołać się należy do treści przepisów ustaw szczególnych, regulujących dziedzinę z którą związany jest dany cel publiczny. Takie podejście do interpretacji przepisu art. 6 jest konieczne z uwagi na wymogi jednolitości terminologicznej całego systemu prawa (patrz: wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1529/15). Skoro weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja posługuje się określeniami nawiązującymi do edukacji i sportu, to zaliczenie inwestycji do inwestycji z zakresu szkół publicznych było możliwe, jeśli miała ona służyć celom określonym w ustawie z dnia 1991 r. o systemie oświaty. Podobnie, należało wziąć pod uwagę określenia odnoszące się do aktywności sportowej użyte w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Użycie w określeniu nazw dziedzin życia społecznego: edukacja i sport nie stanowią spełnienia tego postulatu. W związku z rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszącymi się do możliwego rozumienia określenia zaplecze edukacyjno-sportowe, zaakcentować trzeba, że spełnianie wymogów inwestycji celu publicznego powinno wynikać jasno z decyzji, gdyż to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Proces wykładni sformułowań użytych w rozstrzygnięciu, jakkolwiek przeprowadzany w każdym przypadku poprzedzającym stosowanie prawa, nie może zastąpić wieloznacznych, czy też wręcz brakujących sformułowań świadczących o celu inwestycji. W konsekwencji, z decyzji powinno jasno wynikać, jakie pomieszczenia będącego przedmiotem sprawy pomieszczenia są przeznaczone dla szkoły publicznej w celu realizacji zadań szkoły wynikających z ustawy o systemie oświaty. Skoro mamy do czynienia z obiektem mającym pełnić dwie funkcje, a więc nie tylko edukacyjną, ale także sportową, to konieczne jest doprecyzowanie, jaka część będzie publicznym obiektem sportowym. Nie wykluczając sytuacji, w której cały obiekt, mimo nawiązania do mieszanego przeznaczenia edukacyjno-sportowego, ma pełnić wyłącznie funkcję pomieszczeń dla szkoły publicznej, konieczne jest wskazanie tych pomieszczeń i ich funkcji, zwłaszcza, że planowana nadbudowa, przebudowa związana jest ze zmianą sposobu użytkowania budynku dotychczas gospodarczego. Natomiast ewentualne przeznaczenie budynku na cele sportowe, dla przyjęcia, że chodzi o cel publiczny, powinna wiązać się z planowaniem publicznego obiektu sportowego. Z badanej decyzji nie tylko nie wynika jaki obiekt sportowy jest planowany, ale także na czym ma polegać rola zaplecza sportowego oraz dla jakiego obiektu sportowego zaplecze ma powstać. Konieczne jest również spostrzeżenie, że co do zasady, wskazanie jako użytkownika niepublicznej osoby prawnej w postaci uczniowskiego klubu sportowego, wskazuje na brak przesłanki w postaci celu lokalnego. Z decyzji nie wynika przecież powszechne, w znaczeniu lokalnym, korzystanie z obiektu sportowego lub z zaplecza do publicznego obiektu sportowego. W tym miejscu uprawnione jest szersze, ale mieszczące się w granicach materialnej i procesowej podstawy kasacji, odniesienie się do wskazania, w decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, użytkownika planowanego obiektu. Przypomnieć trzeba, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wydawana na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 tej ustawy). Nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta Bydgoszczy był uprawniony do występowania w roli inwestora dla inwestycji przeznaczonej na potrzeby szkoły publicznej, dla której był organem prowadzącym (obowiązujące wówczas przepisy art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 7 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Nie był natomiast uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz niepublicznej, osoby prawnej w postaci Uczniowskiego Klubu Sportowego. Wydanie decyzji na rzecz inwestora, który nie złożył wniosku byłoby naruszeniem przywołanych przepisów art. 50 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli zaś użycie w decyzji określenia "ustalił lokalizację(...) dla (...) i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...] " stanowi tylko wskazanie przyszłego użytkownika obiektu, innego niż inwestor (szkoła publiczna), to byłoby to rozstrzygnięcie niedopuszczalne z punktu widzenia art. 52 ust. 1 oraz art. 54 pkt 1-3 ustawy. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może przecież rozstrzygać o ewentualnych przyszłych umowach cywilnoprawnych w zakresie korzystania z obiektu. Jest to dziedzina zastrzeżona dla prawa cywilnego. Elementy podmiotowe zawarte w decyzji nie tylko zatem nie rozjaśniają wątpliwości przedmiotowych ale wręcz je pogłębiają. Skoro wskazane naruszenia nie zostały w ogóle dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji także przez Sąd pierwszej instancji, to nie doszło do kolejnej fazy: oceny, czy uchybienia te miały charakter rażącego naruszenia prawa. Istota sprawy została wyjaśniona. Zasadne jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 P.p.s.a.