IV SA/Gl 247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art.17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.) odmówiono J. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad synem M. W. W toku postępowania ustalono, że niepełnosprawność w stopniu znacznym syna wnioskodawczyni powstała po 18 roku życia, tj. w dniu 9 sierpnia 2014r. Z zaświadczenia Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w K. wynikało, że w roku szkolnym 2013/2014 trwającym od 1 września 2013r. do 31 sierpnia 2014r. kontynuował on naukę w IV klasie i programowo ukończył szkołę. Ustalono również, że ukończenie szkoły nastąpiło w dniu rozdania świadectw tj. w czerwcu 2014r. Wobec czego przyjęto, że jego niepełnosprawność powstała w czasie trwania wakacji, a więc po ukończeniu nauki w szkole. Organ przywołał w całości brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaznaczając, że zgodnie z jego ustępem 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie późnej niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od opisanej decyzji J. W. wyjaśniła, że jej syn miał wypadek w dniu [...] w wyniku którego stracił możliwość podjęcia jakiejkolwiek nauki mimo planów w tym kierunku. Stał się osobą wymagającą stałej całodobowej opieki nie funkcjonującą samodzielnie. Odwołująca zakwestionowała przyjętą przez organ datę ukończenia szkoły twierdząc, że rok szkolny trwał do dnia 31 sierpnia 2014r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Ustalając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że z orzeczenia Miejskiego Zespołu do spraw orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] Nr [...] wynika, iż syn odwołującej urodzony w dniu [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 grudnia 2018r., a niepełnosprawność istnieje od 9 sierpnia 2014r. Orzeczenie to wskazuje na konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność powstała jednak po 18 roku życia i w czasie, gdy syn odwołującej nie uczył się, już w szkole ani w szkole wyższej. Nawiązując do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że jest związane przepisami i nie może odstąpić od ich stosowania. Przedstawiono przy tym pełne brzmienie art. 17 ust. 1 , ust. 1a i ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że zgodnie z tą regulacją świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie późnej niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono brak ustosunkowania się do przedstawionej w odwołaniu daty zakończenia roku szkolnego tj. 31 sierpnia 2014r. Skarżąca stwierdziła, że do tego dnia jej syn był uczniem szkoły średniej, a w związku z nieszczęśliwym wypadkiem na chwilę obecną nie ma szans na podjęcie dalszej nauki. Skarżąca stwierdziła, że przerwa wakacyjna nie jest zależna od woli ucznia i wynika z ustalonego toku nauki w szkole podlegającej przepisom ustawy o systemie oświaty. Syn uzyskał świadectwo dojrzałości w czerwcu 2014r. i zamierzał ubiegać się o przyjęcie do innej szkoły. Przyjęcia absolwentów szkół średnich do szkół pomaturalnych i wyższych odbywają się w czasie wakacji w dwóch turach i nie ma jednolitej zasady naboru kandydatów do szkół pomaturalnych i wyższych. Skarżąca uznała za bezpodstawne odmienne traktowanie osób będących już słuchaczami i studentami w czasie wakacji od uczniów szkół średnich w czasie wakacji tylko dlatego, że ich rekrutacja nastąpiła później. Podniosła nadto, że zasiłek rodzinny na dzieci wypłacany jest także w czasie wakacji, mimo, że co do zasady należny jest jedynie w trakcie nauki w szkole. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrolę wydawanych przez organy administracji decyzji. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd administracyjny kontrolujący daną decyzję, władny jest ją wzruszyć. Bierze przy tym pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, a także bada sprawę z urzędu, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doprowadziła do uwzględnienia skargi z powodu uchybienia przepisom prawa materialnego. Organ nie wziął bowiem pod uwagę treść wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 publ. OTK-A 2014/9/104 o istotnym znaczeniu dla kontrolowanej sprawy. Przypomnieć tu należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Przy rozstrzygnięciach o charakterze negatoryjnym Trybunału, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu w/w wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1 , art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważa nadto, że w/w wyrok nie stanowi wyroku, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Sąd rozważył, czy analizowany wyrok może zostać uznany za wyrok określany w piśmiennictwie prawniczym, jako wyrok aplikacyjny ze względu na wskazanie w jego uzasadnieniu skutków dla wydanych decyzji. W praktyce orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny wykształcił bowiem szereg instrumentów, które służą minimalizowaniu skutków jego orzeczeń i kształtowaniu sposobu ich wykonania. Można do nich zaliczyć m.in. wyrok aplikacyjny. Wyrok aplikacyjny to orzeczenie, w którego sentencji TK stwierdza nie tylko zgodność albo niezgodność z Konstytucją zaskarżonego przepisu, ale nadto rozstrzyga o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych przed dniem jego ogłoszenia sytuacji prawnych. Wskazówki dotyczące wykonywania orzeczeń TK dla prawodawcy i sądów TK formułuje często w uzasadnieniach swoich orzeczeń i chociaż uzasadnienie wyroku TK nie ma mocy powszechnie obowiązującej, to jednak pewne jego fragmenty stanowiąc ratio decidendi są w szczególny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej uzupełnienie. Aczkolwiek koncepcja ta jest krytykowana w piśmiennictwie prawniczym (por. glosa do wyroku TK z 18 grudnia 2014r. sygn. akt K33/13 – gdzie stwierdza się, że ani art. 190 ust. 3 ani też żaden inny przepis Konstytucji nie pozwala na to, by poza rozstrzygnięciem o niezgodności rozważać także o skutkach wyroku) wyjaśnianie skutków swoich orzeczeń oraz wskazówki dotyczące ich wykonania TK postrzega jako przejaw ochrony konstytucyjności porządku prawnego. Samo bowiem wyeliminowanie niekonstytucyjnych norm prawnych z systemu w następstwie orzeczenia TK w wielu wypadkach jest niewystarczające, a zapewnienie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga aktywności prawodawcy lub sądów (por. Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, redakcja Maciej Bernatt, Jakub Królikowski, Michał Ziółkowski, Warszawa 2013). W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Powyższe wskazania dotyczące wykonywania wydanego przez Trybunał Konstytucyjny traktowane być mogą jako wskazania charakteryzujące wyrok aplikacyjny. Wskazania te, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przełamują w żadnym wypadku zasad wynikających z wyżej przedstawionych przepisów ustawy zasadniczej stanowiąc o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 oraz inne). Stwierdza się tam m,.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Reasumując Sąd uznaje, że orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego o istotnym znaczeniu dla treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadniczo zwalnia Sąd z konieczności dokonywania interpretacji użytego w przepisie tym terminu "w trakcie nauki w szkole". Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.