IV SA/Wa 2345/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] maja 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "skarżącą" lub "spółką"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r., znak: [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzez [...] sp. z o.o. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie [...], obręb [...]. przeznaczonej na cele budowy [...] Obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła "[...]"w gminach: [...], powiat [...] i miasto [...] oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1.1. Decyzją z [...] października 2009 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przeznaczonej na cele budowy [...] Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła "[...], oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. mapy [...], gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], jako własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], w kwocie wynoszącej [...] zł. Odszkodowanie ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłą Panią [...] z [...] października 2008 r. oraz aktualizację wyceny z [...] października 2009 r. II.1.2. W dniu [...] listopada 2009 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury. II.1.3. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2010 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż Wojewoda [...] naruszył art. 7. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. II.1.4. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] reprezentowana przez radcę prawnego [...]. II.1.5. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 139/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano w szczególności, że decyzja Ministra jest zgodna z prawem, albowiem sporządzony w sprawie operat nie był aktualny w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę. Ponadto Sąd podniósł, w aspekcie zawartych w kontrolowanej decyzji kasacyjnej Ministra wątpliwości co do zasadności przyjęcia w operacie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cele aktywizacji gospodarczej, a nie pod budowę drogi, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. II.2.1. Decyzją z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przeznaczonej na cele budowy [...] Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła .. [...], oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. mapy [...], gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], jako własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. w kwocie wynoszącej [...] zł. Odszkodowanie ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego Pana [...] z [...] stycznia 2012 r. oraz o aktualizację operatu szacunkowego z [...] stycznia 2013 r. II.2.2. [...] kwietnia 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. reprezentowana przez radcę prawnego Pana [...], wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej. II.2.3. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dawniej: Minister Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej) decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż wobec braku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego [...], konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ I instancji mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. II.3. Wojewoda [...] decyzja z [...] października 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzez [...] sp. z o.o. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie [...], obręb [...]. przeznaczonej na cele budowy [...] Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła "[...]" autostrady [...] w gminach: [...] oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] znak [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla budowy [...] Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła "[...], województwo [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...]. Nieruchomość, o której mowa w punkcie pierwszym decyzji, została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej na mocy przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Organ powołał art. 12 ust. 1 i 5, art. 18 ust. 1, art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r.. poz. 687 ze zm., zwanej dalej "ustawą drogową") oraz art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."). Wskazał ponadto, że biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2014 r. według stanu z dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (tj. z [...] stycznia 2008 r.) i według jej aktualnej wartości rynkowej na kwotę [...] zł, z czego wartość nakładów budowlanych i roślinnych określił na kwotę [...] zł. Zawiadomieniem z [...] września 2014 r., organ poinformował strony o zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w wyznaczonym terminie. W dniu [...] września 2014 r. oraz w dniu [...] września 2014 r. [...] pełnomocnik [...] sp. z o.o. w [...] złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego powołanego w niniejszej sprawie. W piśmie z [...] października 2014 r. [...] prezes zarządu skarżącej jako uprawniona do reprezentacji spółki odwołała ww. wniosek. Pismem z [...] października 2014 r. [...] wniósł o wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony przez organ materiał dowodowy, tj. operat szacunkowy z [...] sierpnia 2014 r., który zdaniem pełnomocnika skarżącej został sporządzony prawidłowo. Do dnia wydania decyzji z [...] października 2014 r. pozostali pełnomocnicy [...] sp. z o.o. w [...], tj. [...] oraz [...], a także Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wnieśli żadnych wniosków, pytań bądź zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania. Organ odnosząc się do operatu szacunkowego wskazał, że został sporządzony przez biegłego posiadającego wymagane uprawnienia zawodowe i jest wpisany do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, działki skarżącej nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 2005 r., wyceniane działki położone były na obszarze przeznaczonym pod teren komunikacji – Obwodnica [...]. Na podstawie decyzji z [...] listopada 2007 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] biegły ustalił, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały określone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie utwardzonego placu wystawienniczego oraz postawienia kontenerów. W związku z powyższym biegły dokonał analizy rynku nieruchomości dla aktualnego i alternatywnego, tj. wynikającego z celu wywłaszczenia przeznaczenia nieruchomości, a więc odpowiednio: rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą oraz rynku gruntów komunikacyjnych. Analizą objęto rynek transakcji nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi z obszaru [...], w okresie dwóch lat przed datą wyceny. Biegły uwzględniając art. 134 ust. 3 u.g.n. dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania. Przy wycenie gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy wycenie nakładów budowlanych biegły zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Wartość nasadzeń roślinnych biegły określił w oparciu o opracowanie K. Zmarlickiego,."Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich". Warszawa, 2012 r. Na podstawie powyższego Wojewoda określił odszkodowanie dla skarżącej na [...] zł. II.4. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Wskazała, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości porównawczych. Zdaniem skarżącej nieruchomości porównawcze nie spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej pod względem położenia. Skarżąca podniosła również, że wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto. tj. bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług. II.5. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie [...], obręb [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w miejscowości [...], gminie [...], [...] km na zachód od centrum gminy. Na działce nr [...] i nr [...] znajdowały się naniesienia budowlane w postaci ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych z podmurówką betonową, brama wjazdowa stalowa, utwardzenie terenu w postaci kostki betonowej i płyt betonowych oraz system nawadniający, slup oświetleniowy i studnia kanalizacji deszczowej. Ponadto na nieruchomości znajdowały się nasadzenia roślinne w postaci tui (4 szt.), irgi (7 szt.), krzewuszki (1 szt.), berberysu (2 szt.), lilaka pospolitego (1 szt.). tawuły (1 szt.) i cyprysa (4 szt.). Działki nie były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla działki nr [...], z której zostały wydzielone działki nr [...] i nr [...] została wydana [...] listopada 2007 r. decyzja o warunkach zabudowy, w zakresie budowy utwardzonego placu wystawienniczego oraz postawienia kontenerów. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotowe działki użytkowane były dotychczasowo pod aktywizację gospodarczą i ten sposób użytkowania działek stanowił podstawę wyceny. We wstępnych warunkach wyceny biegły wskazał, że brak jest na analizowanym obszarze transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu takim jak wyceniane działki wraz z podobnymi nakładami wobec czego oszacowana przez niego wartość jest wartością odtworzeniową. Tym samym biegły oddzielnie oszacował wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny gruntu w pierwszej kolejności przeprowadzono analizę transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą, z ostatnich 2 lat, z terenu gmin: [...]. Analiza wykazała, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą na tak określonym rynku zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, średnia cena wynosiła [...] zł/m2. Następnie biegły przeprowadził analizę transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Analizie poddano teren [...], w szczególności gminy [...]. Analiza wykazała, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi na tak określonym rynku zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, średnia cena wynosiła [...] zł/m2. Zatem na badanym rynku nieruchomości przeznaczone pod aktywizację gospodarczą są cenniejsze od nieruchomości drogowych, w związku z czym przedmiotową nieruchomość wyceniono według aktualnego sposobu użytkowania. Biegły ustalił, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy, jak: lokalizacja (waga 30%), uzbrojenie techniczne, drogi dojazdowe (waga 20%), powierzchnia (waga 20%) oraz możliwości inwestycyjne (waga 30%). Przy przyjęciu powyższych założeń wartość 1 m przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość naniesień budowlanych oszacowano w podejściu kosztowym, metodzie kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Wartość pojedynczych drzew ozdobnych określono przy pomocy publikacji specjalistycznej w postaci tabeli wskazanej wartości krzewów liściastych i drzew iglastych z książki "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich" autorstwa Krzysztofa Zmarlickiego. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu działki nr [...] i nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość naniesień budowlanych została oszacowana na kwotę [...] zł, a wartość nakładów roślinnych na kwotę [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Minister podkreślił, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zatem zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej również: "Rozporządzenie") i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących doboru nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Ponadto czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania podatku VAT, należy wyjaśnić, iż podatek VAT, związany m.in. z transakcją sprzedaży nieruchomości oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji. Obowiązek zapłaty przez skarżącą podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie zgodziła się skarżąca. W skardze wniosła, o uchylenie w całości decyzji Ministra oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranych w sprawie dowodów, w szczególności dowodu z opinii (operatu szacunkowego) biegłego rzeczoznawcy majątkowego i uznanie go za sporządzony zgodnie z prawem i prawidłowo odzwierciedlający wartość nieruchomości skarżącej przejętej na rzecz Skarbu Państwa, 2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze zobowiązaniem tego organu do ponownego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości skarżącej na rzecz Skarbu Państwa, 3. naruszenie art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie za zgodny z prawem operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości nie na podstawie na podstawie cen z rynku lokalnego, szacującego tę wartość na podstawie wadliwego wyboru podejścia i metod szacowania nieruchomości, a także na podstawie cen istniejących na rynku w 2008 roku, a nie w dacie orzekania, 4. naruszenie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy z 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054 ze zm., zwanej dalej "u.p.t.u.") poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie "netto", tj. bez powiększenia go o należny podatek od towarów i usług. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3.1. Analiza petitum skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą dwóch zagadnień. Po pierwsze, prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu autorstwa D. P. datowanego na dzień [...] sierpnia 2014 r. Po drugie, nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania podatku od towarów i usług. W ocenie Sądu oba zarzuty skargi są bezzasadne. IV.3.2. Przechodząc do zarzutów związanych z operatem szacunkowym należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to przyznawane jest w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i określający co do zasady wartość rynkową nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania należnego na podstawie ustawy drogowej określono w § 36 ust. 1 – 4 Rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 Rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei w myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n., w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. IV.3.3. Jeżeli chodzi o ocenę operatu szacunkowego, to Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Trafne stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). IV.3.4. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej [...] oświadczył, że wnosi o wydanie decyzji w oparciu o operat autorstwa [...] (zob. m. in. pismo z 10 października 2010 r. – k. 545 akt administracyjnych), zaś pozostali pełnomocnicy nie przedstawili umotywowanych zastrzeżeń do tego operatu przed wydaniem decyzji przez Wojewodę. Niezleżenie od tego, w ocenie Sądu, Minister dokonał wszechstronnej oceny operatu i trafnie nie dopatrzył się poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej wyceny. W szczególności biegły rzeczowo wyjaśnił przyjęte do wyceny przeznaczenie nieruchomości (korzystne zresztą dla skarżącej, albowiem oparte na decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2007 r. dotyczącej budowy placu wystawienniczego oraz postawienia kontenerów, a nie wedle postanowień studium, gdzie wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod komunikację – zob. s. 11 -12 operatu z 20 sierpnia 2014 r.). Rzeczoznawca majątkowy uzasadnił także sporządzenie wyceny gruntu w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, przeanalizował możliwość zastosowanie w sprawie tzw. zasady korzyści, a także przedstawił szczegółową analizę rynku (s. 15 -21 operatu). Jeżeli chodzi o dobór nieruchomości do porównania, to oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący wykorzystania przez biegłego transakcji z 2008 r. Otóż analiza tabeli nr 2 na s. [...] operatu wskazuje, że biegły przyjął do porównania transakcje z lat 2012 - 2014. Sąd nie podziela również poglądu skarżącego, że rynek lokalny obejmuje tylko teren jednej gminy. Jako rynek lokalny przyjmuje się bowiem zasadniczo teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, określenie konkretnego rynku lokalnego należy co do zasady do rzeczoznawcy majątkowego i tylko oczywiste wątpliwości w tej kwestii mogą stanowić skuteczną podstawę do kwestionowania operatu szacunkowego i podejmowania przez organ czynności zmierzających do uzyskania dodatkowych wyjaśnień od biegłego lub zlecenie wykonania operatu innemu biegłemu, ewentualnie wystąpienie o ceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, biegły przyjął bowiem do porównania transakcje dotyczące nieruchomości położonych w kilku gminach, które zlokalizowane są na terenie jednego powiatu (tj. [...]). Przy czym największa ilość transakcji pochodzi z gminy [...], w której położone są wyceniane nieruchomości. Ubocznie warto dodać, że w świetle treści § 36 ust. 2 Rozporządzenia, przy wycenie nieruchomości wywłaszczonych pod drogi dopuszczalne jest sięgniecie nawet do rynku regionalnego. Z kolei odwoływanie się przez skarżącego do jego pisma z [...] grudnia 2012 r. (skarżącemu prawdopodobnie chodzi o pismo z [...] grudnia 2012 r., albowiem w aktach brak jest pisma z [...] grudnia 2012) jest bezzasadne, albowiem dotyczyło ono innego operatu szacunkowego niż ten, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji – tj. operatu autorstwa [...] i sporządzonego na dzień [...] stycznia 2012 r. To samo dotyczy zarzutów skargi związanych z wypowiedziami biegłego na rozprawie – skarżącemu najprawdopodobniej chodzi o rozprawę z [...] listopada 2012 r., albowiem z udziałem biegłego [...] rozprawa nie była prowadzona (skarżąca cofnęła wniosek o przeprowadzenie rozprawy z udziałem tego biegłego – k. 538 akt administracyjnych). Godzi się przy tym podkreślić, że wyceny przedmiotowych nieruchomości dokonane kolejno przez trzech niezależnych biegłych powołanych przez organ były bardzo zbliżone do siebie, tj. określały wartość nieruchomości na kwotę około [...] zł (zaktualizowana wycena [...] – [...] zł, wycena [...] – [...] zł, wycena [...] – [...] zł). Okoliczność ta dodatkowo potwierdza rzetelność wyceny, która stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Prawidłowości wyceny sporządzonej przez biegłego P. nie podważa znajdujący się w aktach operat autorstwa [...] Po pierwsze, operat ten powstał w 2012 r., tj. przed datą sporządzenia opinii [...]. Po drugie, autor tego operatu występował równocześnie w sprawie w roli pełnomocnika skarżącej. Z istoty pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik ma dążyć do ochrony interesów swojego klienta. Nie sposób funkcji tej pogodzić z przesłanką obiektywizmu, która winna cechować opinię biegłych. Po trzecie, sam fakt sporządzenia tzw. kontroperatu nie przesądza jeszcze o wadliwości opinii wykonanej na zlecenie organu. IV.3.5. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia w ustalonej wartości nieruchomości podatku od towarów i usług. Zdaniem Sądu, odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie ustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości - poza treścią art. 18 tej ustawy, art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. - w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie ustawy drogowej. Brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej kwoty podatku od towarów i usług, ponad kwotę należnego odszkodowania. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu, obowiązane są orzekać na podstawie prawidłowo dekodowanych norm, wyinterpretowanych z należycie opublikowanych przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa). Raz jeszcze należy podkreślić, że brak jest normy prawnej, pozwalającej na doliczenie podatku VAT do prawidłowo ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Takiej normy prawnej w szczególności nie sposób wywieść z art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.u. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2015 r., I OSK 802/14, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). IV.4. Sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień niż wskazane w skardze, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. V. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.