I OSK 2671/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 95/16 w sprawie ze skargi T.M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Kr 95/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę T.M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 14 marca 2016 r. skarżący - T.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz stwierdzenie, iż bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, iż dnia 31 października 2015 r. złożył w drodze elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej przed nadesłanie protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie za okres od 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o nieuwzględnienie skargi T.M.. Organ podniósł, iż Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie nie stwierdziła otrzymania wniosku T.M. z dnia 31 października 2015 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie podniosła, że skarżący do swojej skargi dołączył wniosek, który został wysłany na adres [email protected], a Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie używa (i używała w październiku 2015 r.) adresu dla skrzynki odbiorczej [email protected], co najprawdopodobniej było przyczyną nie otrzymania wniosku skarżącego. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej wysłany został, zdaniem skarżącego w dniu 31 października 2015 r., a Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie informacji nie udzieliła w ogóle podkreślając, iż wniosku nie otrzymała. W takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciążał skarżącego. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 K.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że wniosek do organu dotarł i w jakiej dacie. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Dalej Sąd I instancji zauważył, że na potwierdzenie złożenia wniosku T.M. przedłożył wydruk z własnej poczty elektronicznej. Przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Wobec powyższego, Sąd uznał, iż wniosek o udzielnie informacji publicznej nie został przez skarżącego w dniu 31 października 2015 r. skutecznie wysłany albowiem na podstawie przedłożonych przez skarżącego wydruków nie można ustalić czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata tj. Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie. W ocenie Sądu wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych. W sprawach o bezczynność organów w zakresie ujawniania informacji publicznych również takiej możliwości nie ma na etapie postępowania przed złożeniem skargi, nie stosuje się bowiem do niego przepisów K.p.a. Sąd I instancji wskazał ponadto, iż istnieje możliwość, że po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spacje by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Ponadto stwierdzić należy, że z wiadomości zamieszczonej na stronie Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie wynika, że prawidłowy adres e-mail to [email protected]. Sąd nie mógł wziąć pod uwagę gołosłownych twierdzeń skarżącego, że Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie celowo i z premedytacją nie odpowiada na jego wiadomości. Reasumując, z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, że otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie złożony, zdaniem Sądu nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył T.M., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. poprzez niezastosowanie reguł rozkładu ciężaru dowodów w zakresie zgłoszonego dowodu z dokumentu i uniemożliwienie skarżącemu w ten sposób obrony swych praw, co miało wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że autentyczność dokumentu wydruku z wiadomości e-mail nie została przez skarżony organ zakwestionowana, zaś art. 106 § 5 P.p.s.a. swym odesłaniem obejmuje także art. 253 k.p.c. in fine, to nie było powinnością dowodową skarżącego wykazanie "dojścia" wniosku do drugiego z adresatów, jak niezasadnie przyjął to Sąd, błędnie odczytując rozkład ciężaru dowodu w sprawie. Skarżący w świetle treści powołanych przepisów byłby zobowiązany do wykazania tej okoliczności tylko wówczas, gdyby organ skarżony, zakwestionował autentyczność dokumentu złożonego przez skarżącego, tego jednak skarżony organ nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie niniejszego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wszak z własnej inicjatywy (ex officio) podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 13). Stąd wnoszący skargę kasacyjną, dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., II OSK 2017/14, CBOSA). W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w niezastosowaniu przez Sąd I instancji reguł ciężaru dowodów w zakresie zgłoszonego dowodu z dokumentu i uniemożliwienie skarżącemu w ten sposób obrony jego praw. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 106 § 5 P.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 P.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do   przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r" II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). Należy przy tym wyjaśnić, że ewentualne uchybienie sądu administracyjnego pierwszej instancji, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentu mogłoby być zwalczane zarzutem naruszenia art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2006r., I FSK 1071/05, CBOSA). Jednak zarzut naruszenia tego przepisu nie został postawiony w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, zaś jak wskazano na wstępie, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, nie może więc samodzielnie uzupełniać zarzutów tej skargi ani ich uściślać bądź w inny sposób korygować. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej zauważyć również należy, że w myśl art. 232 k.p.c. strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Sąd może dopuścić dowód niewskazany przez stronę. Zdaniem NSA, właściwie Sąd I instancji wskazał, że to skarżący jako podmiot wnioskujący o informację publiczną powinien był wykazać, że wysłał wniosek o informację publiczną przez potwierdzenie jego doręczenia organowi, skoro materiały znajdujące się w aktach sprawy wzbudziły istotną wątpliwość Sądu co do tej kwestii w warunkach konkretnej, niniejszej sprawy. To bowiem skarżący z tego faktu chce wyciągnąć skutki prawne, tj. potwierdzić okoliczność, że adresat wniosku był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a nieudostępniając jej popadł w bezczynność, którą stwierdzić może sąd administracyjny. A zatem to skarżący był obowiązany wskazać dowód dla stwierdzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.