III SA/Lu 563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty C. odmówiono przyznania W. J. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że W. J. została zarejestrowana jako osoba bezrobotna w dniu 30 grudnia 2011 r. Dokonując rejestracji przedłożyła świadectwo pracy wystawione przez L. sp. z o.o., obejmujące okres od 1 marca 2010 r. do 5 września 2011 r. Ze względu na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika zasiłek przyznano bezrobotnej po okresie 180 dni wyczekiwania, tj. od 28 czerwca 2012 r. W dniu 31 lipca 2012 r. strona przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] maja 2012 r. (sygn. akt [...]), przywracający ją do pracy oraz zasądzający odszkodowanie za czas pozostawania bez pracy. Z dniem 17 lipca 2012 r. została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych w związku z powrotem do pracy. Z powołanego przez organ orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że okres pozostawania bez pracy, za który przyznano odszkodowanie (art. 51 § 1 Kodeksu pracy) nie jest okresem zatrudnienia ani okresem uznawanym za okres zatrudnienia, lecz jedynie okresem podlegającym wliczeniu do okresu zatrudnienia. W związku z tym pracownik przywrócony do pracy orzeczeniem sądu nie pozostaje w tym okresie w stosunku pracy. W dniu 18 lutego 2013 r. strona ponownie zarejestrowała się jako bezrobotna, przedkładając świadectwo pracy obejmujące okres od 1 marca 2010 r. do 10 sierpnia 2012 r. Zgodnie z wystawionym przez pracodawcę zaświadczeniem w okresie od 1 października 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. strona nie otrzymywała przychodu, w związku z tym nie były za nią odprowadzane składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej jako: u.p.z.i.r.p.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który udokumentuje 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W związku z powyższym, w przedziale czasowym 18 miesięcy (od 17 sierpnia 2011 r. do 17 lutego 2013 r.) do okresów uprawniających do zasiłku zaliczono okresy zatrudnienia w L. sp. z o.o., od 17 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. oraz od 1 lipca 2012 r. do 10 sierpnia 2012 r., a także okres zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia (od 22 sierpnia 2012 r. do 8 stycznia 2013 r.). Okres zatrudnienia od 1 października 2011 r. do 30 czerwca 2012 r., za który strona nie otrzymywała przychodu i nie odprowadzano składek na Fundusz Pracy, nie został zaliczony. W odwołaniu od powyższej decyzji W. J. podniosła, że zgłosiła się do Urzędu Pracy w dniu 9 stycznia 2013 r., jednak została tylko wpisana w rejestr oczekujących. W związku z tym zgodziła się na wyznaczenie terminu rejestracji na dzień 18 lutego 2013 r., co spowodowało, że utraciła prawo do kontynuacji wcześniej przyznanego zasiłku. W związku z tym prosiła o zaakceptowanie jako daty rejestracji dnia pierwszej wizyty w urzędzie, tj. 9 stycznia 2013 r., co pozwoli na kontynuowanie zasiłku, a następnie uzyskanie świadczenia przedemerytalnego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że W. J. nie spełniła warunku udokumentowania co najmniej 365 dni okresów uprawniających do zasiłku. Strona udokumentowała jedynie 300 dni uprawniających do zasiłku (okresy zatrudnienia od 17.08.2011 r. do 30.09.2011 r.– 45 dni oraz od 17.07.2012 r. do 10.08.2012 r. – 25 dni; okres pobierania zasiłku chorobowego od 22.08.2012 r. do 8.01.2013 r. – 140 dni; okres trzech miesięcy, za który wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy – 90 dni). W dalszej kolejności wskazano, że strona nie spełniła również warunków, w których przepisy pozwalają na "kontynuację" uzyskanego wcześniej prawa do zasiłku, tj. zarejestrowania się w ciągu 14 dni od ustania zatrudnienia oraz zatrudnienia przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwania w tym czasie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace, jak też opłacania składki na Fundusz Pracy. Wojewoda nie podzielił podnoszonych w odwołaniu argumentów co do daty rejestracji strony w Urzędzie Pracy. Ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2013 r. rozstrzyga o tym, że strona została zarejestrowana jako osoba bezrobotna z dniem 18 lutego 2013 r. Nabycie statusu osoby bezrobotnej uwarunkowane jest dokonaniem osobistej rejestracji. Akta sprawy nie pozwalają w żaden sposób potwierdzić, że strona była w Urzędzie Pracy w dniu 9 stycznia 2013 r. a wręcz nieprawdopodobnym jest aby termin wizyty w celu rejestracji wyznaczono o ponad miesiąc później. Termin 14 dni do dokonania rejestracji od dnia ustania zatrudnienia jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu (art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p.). Organ nie dopatrzył się również okoliczności obiektywnie usprawiedliwiających uchybienie terminu. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik W. J. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia, kiedy dokładnie zostało wszczęte postępowanie w celu uznania skarżącej za osobę bezrobotną, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że nastąpiło to dnia 18 lutego 2013 r., podczas gdy skarżąca zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania już w dniu 9 stycznia 2013 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 71 u.p.z.i.r.p. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania udokumentowała jedynie 300 dni okresów uprawniających do zasiłku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania W. J. za osobę bezrobotną zostało zainicjowane w dniu 9 stycznia 2013 r., kiedy to zgłosiła się do Urzędu Pracy. Zgodnie z powszechnie stosowaną w Urzędzie praktyką, z uwagi na dużą liczbę interesantów, została wpisana do osób umówionych do rejestracji i wyznaczono jej termin wizyty na 18 lutego 2013 r., o czym świadczy dołączony do skargi wypis z wykazu osób bezrobotnych umówionych do rejestracji. Fakt, że organ przystąpił do rozpoznawania żądania skarżącej dopiero w dniu 18 lutego 2013 r. nie ma znaczenia dla ustalenia daty wyrażenie woli przez skarżącą zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Skarżąca działała w zaufaniu do pracowników organu, którzy wyznaczyli jej termin wizyty w celu rejestracji, zatem nie powinna ponosić z tego powodu jakiejkolwiek szkody. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, kiedy zostało wszczęte postępowanie, czyli kiedy skarżąca złożyła żądanie. Skoro datą wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej jest 9 stycznia 2013 r., z tą datą powinna zostać uznana za osobę bezrobotna, co pozwoliłoby na spełnienie warunków uzyskania prawa do zasiłku. W dalszej kolejności podniesiono, że skarżąca uzyskała prawo do zasiłku także na podstawie art. 72 ust. 7 u.p.z.i.r.p., ponieważ udokumentowała ponad 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Skoro za dzień rejestracji należy uznać 9 stycznia 2013 r., okres 18 miesięcy, który poprzedza dzień rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej, stanowi przedział czasowy od dnia 8 lipca 2011 r. do dnia 8 stycznia 2013 r. Ze świadectwa pracy wydanego przez L. sp. z o. o., skarżąca w okresie od 1 marca 2010 r. do 10 lipca 2012 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Pomimo faktu, że z dniem 30 września 2011 r. nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, to skarżąca została przywrócona do pracy na mocy wyroku Sądu Rejonowego w C. Z uwagi na powyższe do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku powinien być liczony czas zatrudnienia skarżącej w L. sp. z o. o. od 8 lipca 2011 r. do 10 sierpnia 2012 r. Ponadto zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 pkt 5 u.p.z.i.r.p., jeżeli pracodawca niezgodnie z przepisami rozwiązał z pracownikiem stosunek pracy, to do okresów uprawniających do zasiłku wlicza się okres, za który został przyznany ekwiwalent pieniężny za niezgodne z przepisami prawa rozwiązanie stosunku pracy. Wyrokiem Sądu Rejonowego w C. taki ekwiwalent został zasądzony, dlatego okres od 1 października do 16 lipca również podlega zaliczeniu do czasu pracy uprawniającego do otrzymania zasiłku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że termin rejestracji jest ustalany nie ze względu na długie kolejki w Urzędzie, lecz z uwzględnieniem potrzeb osób bezrobotnych. Wyboru terminu zgłoszenia się w celu rejestracji dokonała sama skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Spór prawny w badanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w przypadku skarżącej spełnione są warunki ponownego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobie, która nie wyczerpała w całości okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych podczas poprzedniej rejestracji i uzyskania prawa do zasiłku (art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p.) oraz udokumentowania 365 dni okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (art. 71 u.p.z.i.r.p. ) Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p., bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, (...) i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, (...) posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4; natomiast zgodnie z ustępem 7 cytowanego przepisu, osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Zatem podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależy nabycie uprawnień do zasiłku, jest: w pierwszym przypadku zarejestrowanie się w ciągu 14 dni od ustania zatrudnienia, a w drugim - zatrudnienie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwanie w tym czasie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że skarżąca, rejestrując się jako osoba bezrobotna, nie spełniała w dniu rejestracji warunków do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, przewidzianych w art. 73 ust. 5 i 7 oraz art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. W szczególności organy wykazały, czemu skarżąca nie zaprzecza, że nie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w ciągu 14-tu dni od ustania pobierania zasiłku chorobowego. Wskazały ponadto, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (od 17 sierpnia 2011 r. do 17 lutego 2013 r.), skarżąca nie udokumentowała posiadania wymaganego okresu aktywności zawodowej uprawniającej do zasiłku. Organy zaliczyły W. J. na poczet wymaganych w tym okresie 365 dni okresy: zatrudnienia w L. sp. z o.o. od 17 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r.; od 17 lipca 2012 r. do 10 sierpnia 2012 r.; okres pobierania zasiłku chorobowego od 22 sierpnia 2012 r. do 8 stycznia 2013 r. oraz okres trzech miesięcy, za który wypłacone zostało wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy. Łącznie skarżąca udokumentowała 300 dni uprawniających do zasiłku. Prawidłowo organy obu instancji oceniły wyrok Sądu Rejonowego w C. IV Wydział Pracy sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2012 r., mocą którego skarżąca przywrócona została do pracy w L. sp. z o.o. i nie zaliczyły do aktywności zawodowej skarżącej, okresu ustania zatrudnienia w wyniku wypowiedzenia umowy o pracę. Orzeczenie przywracające pracownika do pracy nie unieważnia bezprawnego oświadczenia pracodawcy z mocą wsteczną od momentu, w jakim oświadczenie to zostało złożone, lecz "restytuuje" stosunek pracy ex nunc, to jest od dnia, w którym ziścił się ustawowy warunek w postaci zgłoszenia przez pracownika gotowości do pracy w związku z prawomocnym orzeczeniem (vide: Kodeks Pracy. Komentarz, pod red. L. Florka; 4 wyd., Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 386; M. Gersdorf, Charakter prawny i skutki orzeczeń o bezskuteczności wypowiedzenia i o przywróceniu do pracy, "Państwo i Prawo" 1978, z. 4, s. 49-51). Istotne przy tym pozostaje, że bezprawne wypowiedzenie umowy o pracę jest czynnością skuteczną. Powoduje zatem zawsze rozpoczęcie biegu okresu wypowiedzenia, a z chwilą upływu tego okresu - ustanie stosunku pracy (vide: T. Zieliński, Prawo pracy. Zarys systemu, część II, PWN 1986, s. 87-89). Orzeczenie przywracające ją do pracy nie działa ex tunc, lecz restytuuje stosunek pracy ex nunc, to jest od dnia, w którym ziścił się ustawowy warunek w postaci zgłoszenia się przez pracownika do pracy. W konsekwencji oznacza to, że pomiędzy chwilą rozwiązania umowy pracę a momentem skutecznego zgłoszenia przez przywróconego do pracy pracownika oświadczenia o gotowości do podjęcia pracy, stosunek pracy między stronami nie istnieje (por. wyrok Sądu Najwyższego z 10 marca 2010 r., II PK 265/09, publ. Lex nr 602244). W świetle poczynionych rozważań i powołanej treści przepisu art. 51 ust. 1 Kodeksu pracy skarżącej, która zgłosiła w wymaganym terminie gotowość podjęcia pracy i faktycznie ją podjęła wlicza się do okresu zatrudnienia jedynie okres pozostawania bez pracy, za który przyznano wynagrodzenie (90 dni). Skoro jest to okres zatrudnienia (i wynagrodzenia) podlega on także zaliczeniu do okresu, od którego uzależnione jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. Pozostały okres pozostawania bez pracy po nieuzasadnionym lub niezgodnym z prawem wypowiedzeniu przez pracodawcę umowy o pracę tj. okres, za który nie przyznano wynagrodzenia nie może być uważany za okres zatrudnienia. W tym okresie pracownik nie nabywa uprawnień do świadczeń pracowniczych uzależnionych od pozostawania w stosunku pracy (np. prawa do urlopu). Okresu tego jedynie nie traktuje się jako przerwy w zatrudnieniu, pociągającej za sobą utratę uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego zatrudnienia. Niezasadny jest również zarzut skargi, iż organ nieprawidłowo przyjął datę rejestracji skarżącej jako bezrobotnej na dzień 18 lutego 2013 r., skoro zgłosiła się ona w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. dnia 9 stycznia 2013 r. Podkreślić należy, iż okoliczność, że skarżąca była w Urzędzie Pracy przed dniem 18 lutego 2013 r. roku ale nie zarejestrowała się z powodu kolejek jest – jak wyjaśniały to organy – bez znaczenia dla spełnienia warunków z cytowanego wyżej art. 73 ust. 5 i 7 u.p.z.i.r.p., a jedynie ten przepis mógł stanowić podstawę do przyznania skarżącej prawa do zasiłku na okres uzupełniający. Analiza akt sprawy potwierdza poprawność ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ odwoławczy. Nie ulega wątpliwości, że osoba spełniająca warunki do uzyskania statusu bezrobotnego uzyskuje go dopiero po dokonaniu rejestracji we właściwym powiatowym urzędzie pracy. W myśl art. 33 ust. 2 tej ustawy, rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Stosownie do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie było zatem podstaw do dokonywania przez organy oceny faktycznej sytuacji skarżącej jedynie przez pryzmat eksponowanych w skardze zasad uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w oderwaniu od przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Należy zwrócić uwagę, iż stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 73 ust. 5 i 7 u.p.z.i.r.p., stanowi kompletną regulację dotyczącą warunków, których zaistnienie uprawnia do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się skarżąca po ustaniu zatrudnienia i pobierania zasiłku chorobowego. Jednym z tych warunków jest zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, a tego warunku skarżąca nie spełniła. Decyzją Powiatowego Urzędu Pracy w C. nr. [...] z dnia [...] marca 2013 r. uznano W. J. za osobę bezrobotną z dniem 18 lutego 2013 r., od decyzji tej skarżąca nie wniosła odwołania, stała się zatem ostateczna. Art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta nakazuje uwzględnianie skutków prawnych decyzji ostatecznej, chyba że zostanie ona usunięta z obrotu prawnego w odpowiednim trybie nadzwyczajnym. Sąd orzekając w niniejszej sprawie, w której przedmiotem badania jest decyzja odmawiająca przyznania prawa do zasiłku, nie może nie uwzględnić ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., mocą której skarżąca nabyła status bezrobotnego z dniem 18 lutego 2013 r. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, bądź dotyczy bezczynności, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza to przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice orzekania sądu administracyjnego wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt, czynność bądź bezczynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09). Powołany art. 73 ust. 5 i 7 u.p.z.i.r.p. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Jego treść jest jednoznaczna i nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która nie spełniła wymogów w nim określonych. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie ma bowiem charakteru uznaniowego i przy jej podejmowaniu nie mogą być brane pod uwagę żadne inne przesłanki niż wynikające z przepisów ustawy. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.