II OSK 324/16

Dnia 1 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. [...] S.A. w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1284/14 w sprawie ze skarg H. [...] Sp. z o.o. w O. i E. [...] S.A. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi E. [...] S.A. w O. i w tym zakresie przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1284/14, odrzucił skargi H. [...] Sp. z o.o. w O. i E. S.A. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] września 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości O., gmina C.. Sąd pierwszej instancji uznał, że obie skarżące Spółki nie wykazały, aby zaskarżona uchwała naruszyła ich indywidualny i konkretny interes prawny. W odniesieniu do H. [...] Sp. z o.o. w O. stwierdził, że ta skarżąca nie posiada interesu prawnego, gdyż jest jedynie posiadaczem działek objętych zaskarżoną uchwałą, nie zaś ich właścicielem. Natomiast w odniesieniu do E. [...] S.A. w O. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ta skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, przy czym powiązał to z tym, że jest ona właścicielem dwóch działek (nr [...] i nr [...]) położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem, jednakże uznał, że ten interes prawny skarżącej nie został naruszony. Ocenę, że interes prawny skarżącej E. [...] S.A. w O. nie został naruszony Sąd pierwszej instancji odniósł do każdej z dwóch działek, będących przedmiotem własności tej skarżącej Spółki. W odniesieniu do działki nr [...] stwierdził, że skarżąca Spółka nabyła własność tej działki po wejściu w życie zaskarżonej uchwały (odpowiednio [...] stycznia 2013 r. i 14 grudnia 2012 r.). W związku z tym, jak wyjaśnił, skoro skarżąca mogła w chwili nabycia działki zapoznać się z wszystkimi ustaleniami zaskarżonego planu, to nie można uznać, że jego ustalenia, odnoszące się do tej działki, mogą naruszać interes prawny skarżącej. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...], Sąd pierwszej instancji przedstawił argumentację sprowadzającą się do trzech tez. Po pierwsze, stwierdził, że ustalenia planu miejscowego odnośnie do działki nr [...] są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy C. Po drugie, uznał, że wbrew zarzutom skargi działka ta nie została objęta ograniczeniami dotyczącymi sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Po trzecie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, to nie zaskarżona uchwała ograniczyła możliwość wznoszenia przez skarżącą Spółkę nowych obiektów budowlanych na części działki nr [...], ale przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności jego § 3 ust. 1 pkt 7. Zakaz wynikający z planu miejscowego w zakresie "lokalizacji nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100,0 m od linii brzegowej rzeki [...], ze względu na położenie obszaru objętego planem w obrębie [...] Parku Krajobrazowego" jest jedynie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przeniesieniem zakazu wynikającego z ww. przepisu rozporządzenia. Sąd dodał jednak, że zgodnie z § 3 ust. 5 tego rozporządzenia, zakaz ten może nie dotyczyć miejsc wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro jednak w zaskarżonym planie miejscowym nie zastosowano tego zwolnienia w odniesieniu do działki nr [...], to tym bardziej zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100,0 m od linii brzegowej [...] obowiązuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Wojewody [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, E. [...] S.A. w O. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W zakresie przepisów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na odrzuceniu skargi pomimo naruszenia przez Radę Miejską w C. interesu prawnego skarżącej i pomimo ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że spółka ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie "innej przyczyny" odrzucenia skargi, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ocenę zaskarżonego planu miejscowego wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, bez dostatecznej i koniecznej analizy jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, - art. 132 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie wyroku w sprawie, - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieprawidłowe ustalenie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z postanowieniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, a także w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jakichkolwiek ustaleń co do istnienia interesu publicznego, który pozwalałby na tak głęboką ingerencję w prawo własności skarżącej. W zakresie prawa materialnego zarzuciła naruszenie: - art. 140 k.c. poprzez niewłaściwego jego zastosowanie, - art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, - art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec tego, że przedmiotem skargi kasacyjnej – co wynika z jej uzasadnienia – jest postanowienie Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej odrzucenia skargi E. [...] S.A. w O. na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, NSA był uprawniony jedynie do oceny tego, czy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżąca kasacyjnie nie była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę z powodu nienaruszenia przez tę uchwałę jej interesu prawnego. Rozpoznając w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2015 r., poz. 1515), polegające na odrzuceniu skargi pomimo naruszenia przez Radę Miejską w C. zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, w wyniku którego odrzucono skargę skarżącej kasacyjnie, nie jest bowiem trafne. Nie jest kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielką nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co do zasady zatem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Żadne argumenty podnoszone przez Sąd pierwszej instancji oceny tej nie zmieniły. Po pierwsze, wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może prowadzić do przyjęcia tezy odmawiającej skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z tej tylko przyczyny, że stała się ona właścicielem nieruchomości objętej tą uchwałą (działki nr [...]) po wejściu jej w życie. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, że legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest tylko ten, którego interes prawny został naruszony w chwili podjęcia uchwały lub gdy jest ona źródłem prawa miejscowego, w chwili wejścia jej w życie. Także ten przepis nie daje podstaw do przyjęcia, że interes prawny nie został naruszony skoro skarżąca w chwili nabycia własności nieruchomości mogła zapoznać się z ustaleniami planu odnoszącymi się do tej nieruchomości. Taka możliwości nie wpływa przecież na znaczenie prawne ustaleń planu dla zakresu wykonywania prawa własności, co jest podstawową przyczyną - w ocenie NSA - uznania, że plan miejscowy z reguły narusza interesy prawne właścicieli nieruchomości znajdujących się w jego granicach. Podobne stanowisko jest też przyjmowane w orzecznictwie NSA, np. w wyroku z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09, w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10, w wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1983/10, w wyroku z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11 i w wyrok z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2316/11. Po drugie, zgodność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przesądza o tym, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi na plan miejscowy, gdyż nie narusza on jego interesu prawnego. Ocena, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest elementem merytorycznej oceny uchwały w sprawie planu miejscowego, która jest możliwa dopiero wtedy, gdy plan miejscowy zostanie zaskarżony przez legitymowany do tego podmiot. Po trzecie, uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że ograniczenie możliwości wznoszenia przez spółkę nowych obiektów budowlanych na części działki nr [...] wynika z przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...] ze zm.), w szczególności z jego § 3 ust. 1 pkt 7, nie zaś z zapisu skarżonej uchwały, który jedynie "uszczegóławia" to ograniczenie, jest błędne, bowiem jak zauważył sam Sąd pierwszej instancji, § 3 ust. 5 tego rozporządzenia stanowi, że przedmiotowy zakaz nie dotyczy miejsc wyznaczonych m.in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym bezwarunkowe przejęcie do planu miejscowego ograniczenia wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w sytuacji, gdy to rozporządzenie daje możliwość odstąpienia od tego zakazu powoduje, że to właśnie plan miejscowego narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie spółki, nie zaś samo rozporządzenie. Ponadto, nawet gdyby w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie było § 3 ust. 5, to też nie można twierdzić, że skoro określone ustalenie planu miejscowego wynika z innego aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, np. rozporządzenia wojewody w sprawie ustanowienia jednej z form ochrony przyrody, to nie narusza ono interesu prawnego właściciela nieruchomości, której dotyczy. Ustalenia planu miejscowego, niezależnie od tego, jaka jest przyczyna ich sformułowania, w szczególności niezależnie od tego, że przyczyną tą jest inny obowiązujący akt normatywny, nabierają samodzielnego znaczenia i samodzielnie kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z tego powodu takie ustalenia mogą być źródłem naruszenia interesu prawnego uzasadniającego legitymację do zaskarżenia planu miejscowego. Po czwarte, fakt, że wbrew zarzutom skargi nieruchomość skarżącej nie jest objęta ograniczeniami dotyczącymi sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie może przesądzać o tym, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza jej interesu prawnego, gdyż skarżąca nie kwestionowała jedynie tego ustalenia zaskarżonego planu. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są trafne. Przedwczesne są te podstawy, które dotyczą merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie, na obecnym jej etapie, istotna i jedyna kwestia prawna sprowadza się do oceny legitymacji skarżącej kasacyjnie Spółki do zaskarżenia uchwały o planie miejscowym. Merytoryczna ocena zaskarżonej uchwały, czyli ocena jej zgodności z prawem będzie miała miejsce po przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji w wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi skarżącej kasacyjnie. Nie ma wpływu na wynik sprawy błędne powołanie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem właściwą podstawą odrzucenia skargi był, podany w podstawie orzeczenia, art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. W związku z tym nie mają istotnego znaczenia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego błędu. Nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do tego, że wadliwie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie wydano postanowienie zamiast wyroku. Przy przyjętej przez Sąd pierwszej instancji koncepcji rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a., prawidłowe było przyjęcie dla rozstrzygnięcia formy postanowienia, co wprost wynika z art. 58 ust. 3 p.p.s.a. W konsekwencji tego, na podstawie art. 182 p.p.s.a., także Sąd drugiej instancji był uprawniony do rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, mimo odmiennego wniosku zawartego w skardze kasacyjnej. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżony plan miejscowy, w szczególności postanowienia kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, są zgodne z prawem. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).