II GSK 573/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Zabłocka(spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 871/15 w sprawie ze skargi S. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej w Przemyślu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej w P. na rzecz S. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 871/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w P. na uchwałę Gminy Miejskiej P. z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej - stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Prezydenta Miasta P. na rzecz S. w P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 21 sierpnia 2014 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej P. W dniu 11 czerwca 2015 r. S. (dalej: Spółdzielnia), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) wezwała Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa, przez uchylenie powyższej uchwały. Podniosła że zaskarżona uchwała w bezpośredni sposób oddziałuje na jej działalność polegającą na prowadzeniu żłobka, w części finansowanego w oparciu o zasady wynikające z zaskarżonej uchwały. Uzasadniając naruszenie prawa wskazała, że art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1457 ze zm.; dalej: ustawa o opiece), stanowi, że dotacja celowa jest przyznawana na każde dziecko objęte opieką. Tymczasem Rada Miejska uzależniła wysokość dotacji od ilości dzieci faktycznie uczęszczających do placówki, rozszerzając w sposób niedopuszczalny uregulowane ustawowo warunki konieczne do uzyskania dotacji celowej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na orzeczenia: WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 211/13. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia zarzuciła naruszenie: - art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, polegające na rozszerzeniu warunków koniecznych do uzyskania stosownej dotacji celowej, - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze m.; dalej: k.p.a.), polegające na prowadzeniu postępowania wbrew zasadom, które służą budowaniu zaufania uczestników postępowania do organów, przez nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] sierpnia 2014 r., rr [...] Rady Miejskiej w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca kwestionuje jedynie wprowadzenie w zaskarżonej uchwale ograniczenia wysokości otrzymanej dotacji do iloczynu liczby dni roboczych w placówce, liczby dzieci objętych opieką i wyżywieniem za poszczególne dni tygodnia oraz dziennej wysokości dotacji, tj. zapisy § 3 uchwały, w stosunku do pozostałych zapisów nie formułowała żadnych zastrzeżeń. Organ tłumaczył, że wprowadzenie w § 3 uchwały sposobu wyliczenia dotacji, wiąże się z treścią art. 60 ust. 1 ustawy o opiece, w którym jest mowa o każdym dziecku objętym opieką. W ocenie organu należy przez to rozumieć faktyczną opiekę, tj. faktyczne przygotowanie posiłku i sprawowanie opieki nad dzieckiem, które w danym dniu przebywa w żłobku lub klubie dziecięcym. Przez pojęcie "objęcie opieką" nie można natomiast rozumieć samego zapisania dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku stwierdził, że § 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sposób istotny narusza art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, na podstawie którego została wydana. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o opiece otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane ilością godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka nad dziećmi. Podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko wyrażone w powołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 211/13, zgodnie z którym: "określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat nie może być w żaden sposób zawężane. Jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione". Przeciwna interpretacja prowadziłaby do nadania dotacji, cech dotacji podmiotowej, podczas, gdy jak wprost wynika z treści art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, jest to dotacja celowa. WSA wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) dotacje celowe to środki przeznaczone na finansowanie określonych zadań i realizację określonych programów, podczas gdy dotacje podmiotowe przeznaczone są na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu ( art. 131 u.f.p.). Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Dotacja będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały przyznawana jest na realizację określonego zadania, w tym przypadku prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego. Zawężenie zatem w § 3 zaskarżonej uchwały kręgu beneficjentów ze względu na czasokres prowadzenia działalności opiekuńczej oraz do dzieci faktycznie korzystających z placówki, stanowi wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powodujących, że dotacja celowa jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 ustawy o opiece dotacja na prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego, przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Mając powyższe na uwadze, WSA uznał, że organ dopuścił się naruszenia norm kompetencyjnych będących podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy miejskiej P., stanowiące o prawach i obowiązkach obywateli, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego ustawowego upoważnienia i ogłoszone w sposób prawem przewidziany, jest zatem aktem prawa miejscowego, w związku z tym upływ roku od podjęcia uchwały nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności jej niezgodnych z prawem zapisów. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska w P. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w P. przekroczyła ustawowe kompetencje w zakresie ustalenia sposobu rozliczania dotacji celowej, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych W rozpoznanej sprawie oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał kontroli całej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości i zasad ustalenia oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej P., oceniał jedynie czy Sąd I instancji stwierdzając nieważność § 3 uchwały nie dokonał tego z naruszeniem art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że podejmując uchwałę organ dopuścił się naruszenia norm kompetencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność § 3 uchwały uznał, że narusza on art. 60 ustawy o opiece w zakresie w jakim wprowadza dzienną wysokość dotacji oraz uzależnia jej wysokość od liczby dzieci faktycznie korzystających z placówki oraz czasokresu prowadzenia działalności opiekuńczej, a więc, że zawężając krąg beneficjentów organ podejmujący uchwałę przekroczył swoje kompetencje. Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej celowe jest przypomnienie brzmienia art. 60 ustawy o opiece, który stanowi, że podmioty (...) prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy (ust. 1). Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miało wyjaśnienie jak należy rozumieć określenie "dziecko objęte opieką", czy będzie to dziecko, które w danym dniu faktycznie przebywa w żłobku lub klubie dziecięcym, czy też "dziecko objęte opieką" to dziecko formalnie przyjęte do placówki. Przepisy ustawy o opiece nie dają wprost odpowiedzi na to pytanie. Rada Miejska w P. prezentuje stanowisko, zgodnie z którym dotacja przyznawana jest za każdy dzień faktycznego pobytu dziecka w żłobku, na co wskazuje sposób obliczania dotacji na podstawie liczby dzieci objętych opieką i wyżywieniem, a niewątpliwie wyżywieniem mogą być objęte tylko dzieci obecne w placówce. Oznacza to, że organ przez "dziecko objęte opieką" rozumie dziecko faktycznie przebywające w żłobku lub pod opieką dziennego opiekuna. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie przez "dziecko objęte opieką" należy rozumieć dziecko przyjęte do placówki, a nie faktycznie w niej przebywające w określonej liczbie dni czy godzin. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.p. i S. Gajewski w Komentarzu do ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 (S. Gajewski, A. Jakubowski, Lex 2014). Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o opiece przemawia przede wszystkim samo brzmienie tego przepisu oraz treść przepisu ust. 2, który upoważniając radę gminy do określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej nie wskazuje dodatkowych kryteriów, poza kryterium ustalonym w ust. 1, w szczególności kryteriów związanych z faktycznym pobytem dziecka w placówce. Za przyjęciem przez ustawodawcę takiego rozumienia określenia "dziecko objęte opieką" przemawia też np. brzmienie art. 3a ust. 1 ustawy, w którym określone zostały dane, które musi przedstawić rodzić ubiegający się o objęcie dziecka opieką w żłobku lub klubie dziecięcym albo przez dziennego opiekuna. W przepisie tym chodzi niewątpliwie o przyjęcie dziecka do placówki (lub objecie opieką przez dziennego opiekuna), a nie o zrealizowanie faktycznego pobytu dziecka w placówce. Również w uzasadnieniu projektu ustawy o opiece znalazło się sformułowanie, że "obecnie instytucjonalną opieką nad dziećmi jest objętych niecałe 2 % dzieci w wieku 0 - 3 lata.", z którego to sformułowania wynika, że przez objęcie opieką ustawodawca rozumie przyjęcie dziecka do placówki, a nie jego faktyczny w niej pobyt. Wobec przyjęcia wykładni art. 60 ust. 1 ustawy o opiece, zgodnie z którą przez "dziecko objęte opieką" należy rozumieć dziecko przyjęte do placówki, a nie faktycznie w niej przebywające w określonej liczbie dni czy godzin, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji który stwierdził, że przewidując kryterium udzielania dotacji nieprzewidziane w ustawie, Rada Miejska przekroczyła przyznane jej ustawą kompetencje, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności § 3 uchwały. Trafnie natomiast autor skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżona uchwała nie różnicuje dzieci pod względem miejsca zamieszkania ani ilości godzin sprawowanej opieki. Odnosząc się do tego zarzutu NSA wskazuje, że odwołanie się przez Sąd I instancji do tego rodzaju niedozwolonego różnicowania dzieci wynikało z zacytowania wyroku WSA w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 211/13, w który Sąd ten odniósł się do różnego rodzaju niedozwolonego różnicowania dzieci, w tym do różnicowania ze względu na miejsce zamieszkania, co w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca, ale również do braku możliwości różnicowania dzieci ze względu na faktyczną ilość dni, w których przebywają w placówce, co już miało miejsce w kontrolowanej uchwale. Wobec uznania, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. z zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).