II SA/Ke 826/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu działki rolnej we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania W. T. od decyzji Starosty O. z dnia 10 marca 2015r. utrzymującej w mocy ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 6 października 1993r. sprawie zwrotu na rzecz A. T. działki nr [...] o pow. 0,30 ha położonej w C., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Gminy w O. decyzją z dnia 4 września 1985r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. T. o przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za emeryturę orzekł o przejęciu na własność Skarb Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwo rolne od małżonków A. i R. T. o łącznej powierzchni 5,15hapołożone we wsi C. i B. (pkt1), wyłączył z przejęcia budynki i grunt pod budynkami dz. ewid. [...] o powierzchni 0,09ha, które stanowić będą odrębny przedmiot własności przejmującego (pkt 2), przyznał prawo do dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki gruntu o pow. 0,30 ha, oznaczonej nr [...] (pkt 8). Decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 51, 56, 57, 58 i 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz.268). R. T. zmarł 8 stycznia 1991r., a wnioskiem z dnia 23 września 1993r. jego żona A. T. wystąpiła o zwrot działki przyznanej do dożywotniego użytkowania o powierzchni 0,30ha, oznaczonej obecnie nr [...]. podając, że użytkuje przedmiotową działkę. Decyzją znak [...] z dnia 6 października 1993r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. orzekł, na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 71, poz. 342 z 1993r.) o nieodpłatnym zwrocie A. T. na własność działki nr [...] o powierzchni 0,30ha, położonej we wsi C. gmina O., woj. T. Decyzja stała się ostateczna w dniu 9 listopada 1993r. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014r. syn R. i A. małż. T. – W. T. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 6 października 1993r., podnosząc, że spadkobiercami R.a T. byli żona i synowie: T. T., R. T. i W. T. (każdy po ¼ części) spadku, co oznacza, że A. T. nie mogła samodzielnie dysponować w 1993r. nieruchomością, a jedynie swoim udziałem w prawie własności nieruchomości. Składnikiem masy spadkowej po R.ie T. było roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a w takiej sytuacji obowiązkiem organu było zawiadomienie wszystkich następców prawnych po R. T. o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zwrotu w/w nieruchomości i doręczenie tym osobom decyzji, każdy z nich spełniał przesłanki do traktowania ich jako strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Zaniechanie doręczenia decyzji stanowi rażące naruszenie praw strony i powinno skutkować wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. T. zmarła 13 grudnia 2006r. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2015r. Starosta O. w O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 10 marca 2015r. znak: [...] Starosta O. na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. z powołaniem art. 118 ust. 1, 2a i ustawy o ubezpieczeniu społeczny rolników - utrzymał w mocy ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 6 października 1993r. znak: [...] w sprawie zwrotu na rzecz A. T. działki nr [...] o pow. 0,30 ha położonej w C. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, ponadto jeżeli uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. W związku z powyższym w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. decyzji o zwrocie ww. działki na rzecz A. T. zstępni osób uprawnionych nie byli jeszcze stronami w przedmiotowym postępowaniu, co z kolei w myśl art. 28 kpa wykluczało ich udział w tym postępowaniu. Od decyzji tej odwołanie w ustawowym terminie wniósł W. T. zarzucając, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji, czy nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona w C. o pow. 0,30 ha była w samodzielnym i samoistnym posiadaniu A. T. na dzień zgłoszenia przez nią wniosku do Kierownika Urzędu Rejonowego w O. tj., na dzień 23 września 1993r. Decyzją z dnia 10 lipca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania W. T., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zapoznaniu się z zarzutami odwołania oraz aktami sprawy uznało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jednakże nie z powodów w nim zawartych. Zgodnie z przepisami art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów: I. postępowanie wstępne zmierzające do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne, w razie stwierdzenia przez właściwy organ, iż w danym przypadku zachodzi taka niedopuszczalność (o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym), wydaje się postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, jeżeli natomiast postępowanie jest dopuszczalne, organ wydaje postanowienie o wznowieniu, II. po wznowieniu postępowania następuje postępowanie rozpoznawcze, w którym bada się przyczyny wznowienia oraz prawidłowość decyzji dotychczasowej i w zależności od wyników tegoż postępowania wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej lub decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo też - w razie zaistnienia przesłanek z art. 146 k.p.a. - decyzję stwierdzającą wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, ale z uwagi na przesłanki z art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji dotychczasowej (art. 151 k.p.a.). Nie każdy zatem wniosek o wznowienie postępowania skutkuje wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Przepisy k.p.a. w art. 149 § 3 przewidują możliwość odmowy tego wszczęcia w formie postanowienia, nie wskazując jednak bliżej przesłanek tej odmowy.Z treści art. 149 § 2 k.p.a. można jednak wywieść wniosek, że postanowienie takie może być wydane wyłącznie wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba (podmiot) niebędąca stroną w sprawie, albo gdy osoba ta nie posiada zdolności procesowej, a działa bez przedstawiciela ustawowego, a także gdy podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a.Podstawa do odmowy wznowienia zaistnieje także wtedy, gdy strona złożyła wniosek po terminie określonym w art. 148 k.p.a. Prowadzenie postępowania, bez przeprowadzenia postępowania wstępnego rażąco narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania, co prowadzi do wady takiej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2007r., sygn. akt II SA/Gd22/07). Zgodnie z art. 148 § 1-2 k.p.a. strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia; w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Nie wystarczy tutaj samo uprawdopodobnienie (por. E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964, s. 200). Jak wskazał w wyroku z dnia 16 października 1998r., sygn. akt III SA 2802/97, LEX nr 34954 NSA: "Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze". W wyroku z dnia 19 maja 2000r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046 WSA podniósł, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia". Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji w ogóle nie badał, czy w świetle przytoczonych wyżej przepisów dopuszczalne jest wznowienie postępowania, tj. czy składający wniosek zachował miesięczny termin do jego złożenia. Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. II OSK 2043/12). Mając powyższe na uwadze Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając organowi wezwanie strony do wykazania, kiedy dowiedziała się o kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 6 października 1993r. znak: [...] i aby okoliczność tę udowodniła. Pozwoli to na ustalenie, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł W. T., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, w której domagał się zmiany decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji – w zakresie wskazanym przez skarżącego w jego odwołaniu, a nie w zakresie dotyczącym badania podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 6 października 1993r. W skardze zarzucono naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., w którym wyrażona jest zasada szczególnej ochrony trwałości orzeczeń administracyjnych. Postanowienie Starosty Powiatowego w O. z dnia 12 lutego 2015r. o wznowieniu postepowania nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, nie zostało uchylone, tym samym stało się ostateczne i podlega szczególnej ochronie, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Wobec tego brak jest przesłanek natury prawnej i faktycznej do uchylenia decyzji Starosty z dnia 10 marca 2015r. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W ocenie skarżącego w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a., natomiast brak jest przesłanek do tego, aby organ odwoławczy uchylał postanowienie Starosty O. o wznowieniu postępowania, przy braku odwołania którejkolwiek ze stron niniejszego postępowania, łamiąc zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie ocenia ich pod względem słuszności i celowości. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji - w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przyjmuje się, że w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w pierwszej kolejności bada się zachowanie terminu do jego wniesienia. Podkreślić należy, że przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia mu decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym z niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informację pozwalającą zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiada informację, czego dotyczy decyzja (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014r., sygn. akt II OSK 674/13). Zaprezentowane przez skarżącego stanowisko błędnie zakłada, żew toku wznowionego postępowania organ nie ma uprawnień do ponownego badania kwestii zachowania terminu do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. O ile, istotnie co do zasady etapowość postępowania wznowieniowego zakłada, że badanie zachowania tej przesłanki jest dokonywane w jego wstępnej fazie (art. 149 § 1 k.p.a.), o tyle nie można wykluczyć dalszej analizy tej przesłanki, na kolejnym etapie postępowania. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości, co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego, lub gdy ta okoliczność w ogóle nie była rozważana przez organ I instancji, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Co prawda uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postepowania powinno skutkować odmową wznowienia postepowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 176/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1718/11, LEX 1298483). Należy zatem w świetle powyższych rozważań podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustalenie kwestii dotrzymania przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 6 października 1993r. znak [...], jest kluczowe dla dalszych losów prowadzonego postępowania, jak i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia. Ustalenie bowiem podstaw wznowienia postępowania (w sprawie niniejszej art. 145 § 1 pkt 4 k.pa.) może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego i prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.