II SAB/Łd 194/15

Dnia 6 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: a. nakładów finansowych na funkcjonowanie Straży Miejskiej w R. z wyszczególnieniem: wynagrodzenia, zakupu środków transportu, zakupu paliwa i umundurowania; b. doświadczenia zawodowego oraz miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych spółek miejskich; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zwraca skarżącemu M. M. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych zaksięgowaną w dniu 11 września 2015 roku pod pozycją [...] tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. LS Skargą z dnia 29 lipca 2015r. M. M. na podstawie art. 229 oraz 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a." złożył do Rady Miasta R. za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta R. skargę na działanie Burmistrza R.. Wyjaśnił, że skarga dotyczy pisma z dnia 30 czerwca 2015r., na które w dniu 23 lipca 2015r. udzielona została – w jego ocenie – niewystarczająca odpowiedź. W tejże odpowiedzi organ podał bowiem link do Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta R., dalej w uzasadnieniu jako "BIP", zaś w podanej zakładce najstarszy wykazany budżet pochodzi z 2005r. podczas gdy Straż Miejska w R. funkcjonuje dłużej niż 10 lat. Na podobne zastrzeżenia skarżący wskazał odnośnie finansowania Komendy Powiatowej Policji w R.. M. M. podkreślił następnie, że nie ma obowiązku znajomości budżetu i umiejętności odczytywania poszczególnych danych ani też nie ma obowiązku posiadania czy umiejętności posługiwania się komputerem i znajomością internetu. Zdaniem skarżącego to Burmistrz powinien zadbać, aby odpowiedź na zadane pytania była jak najbardziej wyczerpująca. Odnosząc się do pytania o nowo powołane rady nadzorcze miejskich spółek i ich prezesów skarżący wskazał, że i tu podano mu jedynie linki do stron internetowych tych instytucji. Podniósł, że z zadanych kilku pytań udało mu się uzyskać odpowiedź na dwa tj. imię i nazwisko nowo powołanych osób oraz informację, że Burmistrz sam je wybrał bez żadnego konkursu. Podkreślił, że nadal nie wie jakie te osoby mają doświadczenie i wykształcenie, jak również w jakiej miejscowości zamieszkują. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że M. M. wnosił o udostępnienie informacji o wydatkach Miasta R. na Straż Miejską oraz Komendę Powiatową Policji w R., a także informacji o członkach rad nadzorczych spółek komunalnych. W odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał informację wraz z odnośnikiem do strony BIP, gdzie opublikowane są uchwały budżetowe Rady Miejskiej w R. z ostatnich dziesięciu lat oraz informację o członkach rad nadzorczych spółek komunalnych. W ocenie organu skarga M. M. z dnia 29 lipca 2015r. jest bezzasadna. W tym zakresie Burmistrz wskazał, że w przypadku gdy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest w ocenie wnioskodawcy niepełna ma on prawo złożyć wniosek o jej uzupełnienie czy też złożyć kolejny wniosek, czego wnioskodawca nie uczynił. Mimo to odpowiedź z urzędu została uzupełniona pismem z dnia 20 sierpnia 2015r. Organ zwrócił uwagę na fakt, że udostępnienie dokumentów sprzed dwudziestu lat wymaga więcej czasu niż aktualnej uchwały budżetowej. W części dotyczącej okresu 1995 – 2004 uchwały budżetowe zostały opublikowane w BIP w dniu 19 sierpnia 2015r., o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 20 sierpnia 2015r., a przy tym w uzupełnieniu wskazano dane dotyczące członków rad nadzorczych komunalnych spółek. Organ dodał również, że zgodnie z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej na wniosek podlegają udostępnieniu informacje publiczne nieudostępnione w BIP. W ocenie organu tryb i sposób udostępnienia informacji był prawidłowy, bowiem ustawodawca nie uzależnił przedmiotowego trybu udostępnienia informacji od chociażby umiejętności obsługi komputera czy pewności posiadania przez wnioskodawcę umiejętności właściwej analizy udostępnionych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi należy odnieść się do jej charakteru i w tym zakresie wypada wskazać, iż skarżący składając pismo z dnia 29 lipca 2015r. wyraził swe niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie finansowania Straży Miejskiej w R., finansowania Komendy Powiatowej Policji w R., a także doświadczenia, wykształcenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych miejskich spółek. Dokonując analizy powyższych okoliczności należało uznać, iż niniejsza skarga zarzuca Burmistrzowi Miasta R. bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2015r., a zatem należy ja rozpoznać jako skargę na bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), w skrócie: "P.p.s.a.", a z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Pismo skarżącego stanowiące skargę w niniejszej sprawie domagało się – na podstawie art. 227 i 229 K.p.a. – od Przewodniczącego Rady Miasta R. określonego zachowania w odniesieniu do Burmistrza R.. Mając powyższe na uwadze przybliżenia wymaga kwestia zakresu stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Kwestia ta jednolicie ujmowana jest w orzecznictwie sądowym i przyjmuje się, że u.d.i.p., jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, zaś przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p tak stanowią. Ustawa ta odsyła do przepisów K.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc w razie odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji i tylko w tych przypadkach podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uprawniony jest do stosowania przepisów K.p.a. Tym samym należy jasno wskazać, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 2603/13, Lex nr 1484848; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r., w sprawie I OSK 1967/13, Lex nr 1456975; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2015r. w sprawie IV SAB/Gl 161/14, Lex nr 1623683; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie II SAB/Bd 279/13, Lex nr 1458216). Tym samym prawidłowo Przewodniczący Rady Miejskiej w R., do którego pierwotnie skierowane zostało pismo skarżącego z dnia 29 lipca 2015r., uznał owe pismo za skargę do sądu administracyjnego, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej. Odnosząc się do oceny zasadności skargi należy wskazać, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia lub aktu albo też z dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy podmiot zobowiązany do jej udostępnienia rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralnym stanowiskiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie I OSK 592/10, wyrok NSA z dnia 6 października 2011r., w sprawie I OSK 1510/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Jest to definicja szeroka i mieści się w niej treść informacji wskazanych w skardze. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie jest sporne między stronami, że informacje na temat majątku organów samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 2f), a także osób sprawujących funkcje w osobach prawnych samorządu terytorialnego i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.) stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto należy wskazać, iż Burmistrz R. będąc organem gminy jest jednocześnie organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), a dodatkowo – niezależnie od uregulowań u.d.i.p. – działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji i dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych (art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wniosek złożony przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2015r. winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p. Analiza owej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1 – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. Przy czym w tym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); 2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.i.d.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.). Wówczas dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. 3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.i.d.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p.. Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż Burmistrz Miasta R. w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2015r. odwołał się do faktu uprzedniego udostępnienia wnioskowanej informacji w BIP. Tak udzielona odpowiedź nie w pełni stanowiła wywiązanie się organu z obowiązków, które spoczywały na nim na gruncie przepisów u.d.i.p., jakkolwiek należy zgodzić się z organem, że na gruncie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium. Oceniając zachowanie organu z punktu widzenia treści wniosku należy wskazać, iż nawet późniejsze (z przekroczeniem terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), udostępnienie w BIP informacji o uchwałach budżetowych Rady Miejskiej w R. począwszy od 1995r. – o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 20 sierpnia 2015r. – nie stanowi zadośćuczynienia obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości nakładów finansowych na funkcjonowanie Straży Miejskiej w R., skoro udostępnione w BIP uchwały zawierają wyłącznie ogólną kwotę przeznaczoną na ów cel, a skarżący we wniosku z dnia 30 czerwca 2015r. domagał się uszczegółowienia owej informacji publicznej w zakresie: wynagrodzenia, zakupu środków transportu, paliwa i umundurowania. Skoro informacje publiczne w tym zakresie nie zostały udostępnione w BIP, to odesłanie do tegoż zbioru informacji publicznych nie stanowi zgodnego z prawem załatwienia wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej. We wniosku z dnia 30 czerwca 2015r. skarżący domagał się także udostępnienia informacji publicznej w zakresie dofinansowania Komendy Powiatowej Policji w R.. Mając na uwadze, iż w tym zakresie skarżący nie domagał się bliższego doprecyzowania przeznaczenia owego dofinansowania, to wypada wskazać, iż organ powołując się na udostępnione w BIP uchwały budżetowe Rady Miasta w R., które zawierają informacje o przekazanych na ten cel środkach z budżetu R., należycie wywiązał się z obowiązku udostępnienia powyższej informacji. Tym samym zawarty w skardze do sądu zarzut nieudzielenie informacji publicznej w powyższym zakresie jest bezzasadny. Zasadnie natomiast stawiany jest zarzut nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie doświadczenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych gminnych spółek. Żądanie udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie zawierało także żądanie wskazania imion i nazwisk tych osób oraz ich wykształcenia. Pierwszą z tych informacji organ wskazał jako ujawnioną w BIP, zaś drugą udostępnił w powtórnej odpowiedzi na wniosek udzielonej w dniu 20 sierpnia 2015r. W odniesieniu natomiast do kwestii doświadczenia i miejsca zamieszkania członków rad nadzorczych gminnych spółek organ nie zawarł jakiejkolwiek odpowiedzi. Konkludując wypada wskazać, iż niezałatwienie wniosku strony skarżącej w zakresie powyżej przedstawionym, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), w prawem przewidziany sposób, stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku. Z okoliczności sprawy nie wynika aby bezczynność stanowiła rażące naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. a.bł.