III SA/Wr 389/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B.G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.".) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po rozpatrzeniu zażalenia B. G. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]), wydanego na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a., o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2015 r. T. G. działając jako pełnomocnik B. G. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z pismem zawierającym m.in. wniosek o wydanie zaświadczenia o ostateczności i pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji o wpisaniu B. G. do ewidencji producentów rolnych. Z treści złożonego pisma wynikało – jak wskazał organ, że decyzją o jakiej mowa w złożonym podaniu jest zaświadczenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z 2005 r. o wpisaniu B. G. do ewidencji producentów rolnych. Swoje żądanie pełnomocnik skarżącej oparł na art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1872). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. (nr 2/2015) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ II instancji, po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą zażalenia, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podstawę jego wydanego stanowiły przepisy działu VII tj. art. 217 - art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z którym wpisy do ewidencji producentów dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, numery identyfikacyjne nadane przed dniem jej wejścia w życie oraz zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym wydane przed dniem jej wejścia w życie zachowują ważność. Zaświadczenia, o których mowa w ust. 1, uznaje się za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów. Z treści tego przepisu, jak podkreślił organ, wynika, iż wpisy do ewidencji producentów dokonane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. przed dniem 1 stycznia 2015 r. uznaje się za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów rolnych. Wcześniejsze jednak wpisy do ewidencji producentów rolnych dokonano nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz na mocy zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną. W konsekwencji organ podkreślił, że nie jest możliwe wydanie przez organ administracji zaświadczenia o ostateczności i pozostawaniu w obrocie prawnym zaświadczenia o wpisie do ewidencji producentów rolnych B. G. (uznawanego obecnie za decyzję administracyjną), gdyż jak wynika z akt sprawy wpis do ewidencji producentów rolnych nastąpił na podstawie czynności materialno-technicznej. Nie można zatem ustalić, kiedy zaświadczenie zostało skutecznie doręczone, a co za tym idzie nie jest możliwe ustalenie przymiotu ostateczności tegoż wpisu, potwierdzonego zaświadczeniem. Ponadto organ II instancji podkreślił, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z treści złożonego wniosku wynika bowiem, iż uzyskanie zaświadczenie jest potrzebne jako dowód w sprawie wykazania posiadania przez wnioskodawcę statusu producenta rolnego w postępowaniach w sprawie płatności. W ocenie organu odwoławczego przedstawiona przez wnioskodawczynię argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione okoliczności mogą uzasadnić przyjęcie po stronie T. G. działającego w imieniu B. G. interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego mogącego skutkować wydaniem zaświadczenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że wniosek o wydanie zaświadczenia był zasadny, bowiem w dniu 1 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W konsekwencji – jak wskazała skarżąca – B. G. pozostaje wpisana w ewidencji producentów pod numerem identyfikacyjnym nadanym jej ostateczną decyzją administracyjną, wcześniej uważaną za zaświadczenie. Skoro prawodawca uznał ten dokument za decyzję administracyjną, to zdaniem skarżącej należy uznać, że jest to decyzja ostateczna, natomiast dowodem na doręczenie tej decyzji jest oświadczenia przedstawiciela strony i fakt, że w późniejszych wnioskach o płatności strona konsekwentnie wskazywała numer identyfikacyjny ujawniony jej przez organ w skutecznie doręczonej jej decyzji. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że może ona korzystać z uprawnienia nadanego jej ową decyzją ostateczną, a do wykazania posiadania takiego uprawnienia przed innymi organami i sądami administracyjnymi potrzebny jest odpis tej decyzji z poświadczeniem pozostawania w obrocie prawnym i z poświadczeniem jej ostateczności. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 7, art. 9 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2015 r. skarżąca dodatkowo podniosła, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku wykazania interesu prawnego przy wnioskowaniu o wydanie zaświadczenia. Z ostrożności procesowej podkreśliła jednak, że jej interes prawny wynika m.in. z art 110 i 145 § 1 k.p.a. i z zasady jawności postępowania administracyjnego. Organ natomiast wymagając od skarżącej wykazania posiadania interesu prawnego naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto – zdaniem skarżącej – organ naruszył art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uchylając się od przyjęcia jako dowodu w sprawie oświadczenia skarżącej o skutecznym doręczeniu jej przedmiotowej decyzji zwykłym listem w 2005 r. oraz uchylając się od przyjęcia jako dowodu ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. umarzającej postępowanie wznowione z urzędu w 2006 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów, co jest dowodem na ostateczność decyzji z 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 271 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o ostateczności i pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji z 2005 r. o wpisaniu B. G. do ewidencji producentów rolnych, wskazując, że wnioskowane zaświadczenie jest jej potrzebne jako dowód w sprawie do wykazania posiadania przez wnioskodawcę statusu producenta rolnego w postępowaniach w sprawie płatności przed innymi organami. Organ odmówił wydania takiego zaświadczenia powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 217 § 2, art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast stosownie do art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Artykuł 217 § 2 k.p.a. rozróżnia przy tym dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia - gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub, gdy o jego wydanie ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny. Z art. 218 k.p.a. wynika, że w sytuacji, w której dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia konkretnemu podmiotowi w tym przypadku może zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Postępowanie wyjaśniające ma jednak charakter uproszczony i w pierwszej kolejności dotyczy oceny interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem a następnie ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Uproszczony charakter postępowania sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., sygn. V SA 760/00, LEX nr 50109, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. VII SA/Wa 350/09, LEX nr 534664, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 79/15). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 700/13). Interes prawny w postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy rozumieć natomiast jako istnienie przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla jednostki konieczność uzyskania jakiegoś zaświadczenia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 843/12, LEX nr 1330375). W ocenie Sądu, w świetle zacytowanych przepisów, organy prawidłowo odmówiły wydania skarżącej żądanego zaświadczenia, słusznie przyjmując, że po pierwsze nie było możliwości wydania zaświadczenia o treści jakiej domagała się wnioskodawczyni, a po drugie, że nie wykazała ona interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia, ani też przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek uzyskania urzędowego poświadczenia określonych faktów. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu 16 lutego 2005 r. wpisał B. G. do ewidencji producentów rolnych i nadał jej numer identyfikacyjny, o czym skarżąca została poinformowana w "zaświadczeniu o nadanym numerze identyfikacyjnym". Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. domagała się natomiast wydania jej zaświadczenia "o ostateczności i o pozostawaniu w obrocie prawnym" decyzji z 2005 r. o wpisaniu jej do ewidencji producentów rolnych. Żądanie takie skarżąca wywodziła z treści art. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1872), zgodnie z którym wpisy do ewidencji producentów dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, numery identyfikacyjne nadane przed dniem jej wejścia w życie oraz zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym wydane przed dniem jej wejścia w życie zachowują ważność (ust. 1). Zaświadczenia, o których mowa w ust. 1, uznaje się za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów (ust. 2). Z przepisu tego wynika, że wszystkie wpisy do ewidencji dokonane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.) są uznawane od dnia 1 stycznia 2015 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) za decyzje administracyjne. Nie zmienia to jednak faktu, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru miało charakter czynności materialno - technicznej i nie wywoływało skutków takich jak decyzje administracyjne. W konsekwencji zatem organy słusznie zauważyły, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o ostateczności i pozostawaniu w obrocie prawnym zaświadczenia o wpisie do ewidencji producentów rolnych B. G. (uznawanego obecnie za decyzję administracyjną), gdyż wpis skarżącej do ewidencji producentów rolnych nastąpił na podstawie czynności materialno-technicznej, nie wywołującej takich skutków, jak decyzja administracyjna. Niemożliwe jest zatem ustalenie daty doręczenia przedmiotowego zaświadczenia, a tym samym przypisania mu waloru ostateczności. Podkreślić także trzeba, że organ wydając zaświadczenie opiera się na danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze i będących w jego posiadaniu, a zatem nie może posługiwać się danymi dostarczonymi mu przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. W konsekwencji więc, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie przyjmując jako dowodu w sprawie oświadczenia skarżącej o skutecznym doręczeniu jej zaświadczenia o dokonanym wpisie (uznawanego obecnie za decyzję) zwykłym listem w 2005 r., a także nie przyjmując jako dowodu ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. umarzającej postępowanie wznowione z urzędu w 2006 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów, nie naruszył art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy słusznie także przyjęły, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu pozostawania decyzji o dokonaniu wpisu w obrocie prawnym i o jej ostateczności. Podkreślić bowiem trzeba, że sama chęć skarżącej dysponowania żądanym zaświadczeniem nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu się żądanym zaświadczeniem w rozumieniu przepisów art. 217 i nast. k.p.a. i żądania wydania określonego zaświadczenia w ich trybie. Także chęć uzyskania zaświadczenia w celu posłużenia się nim jako dowodem w sprawie wykazania przez wnioskodawcę statusu producenta rolnego, nie stanowi okoliczności przesądzającej o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącej, a jedynie interesu faktycznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia nie można było wywieść z art. 110 i 145 § 1 k.p.a. oraz z zasady jawności postępowania administracyjnego. Wskazane przez skarżącą przepisy regulują kwestie związania organu administracji publicznej wydaną decyzją (art. 110 k.p.a.) i określają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.), nie regulując kwestii związanych z koniecznością dysponowania zaświadczeniem o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji o wpisie do ewidencji producentów rolnych i o jej ostateczności. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa (w szczególności art. 7, 9 i 80 k.p.a.) przy wydawaniu przez organy ARiMR obu instancji rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Ponadto w świetle wszystkich przepisów, które poddano analizie, żadna z okoliczności przywołanych w skardze nie mogła mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez skład orzekający. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.