II SAB/Łd 156/15

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ulicy A 4b 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz S. M. sumy pieniężnej; 4. odrzuca skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej na podstawie wniosku z dnia 27 lipca 2009r. dotyczącego legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. A 4B. W uzasadnieniu skargi S. M. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie złożył w dniu 27 lipca 2009r. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie nie było przez organ podejmowane przez półtora miesiąca, zażaleniem z dnia 10 września 2009r. zaskarżył bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki wyznaczył dodatkowy termin na wydanie aktu administracyjnego do dnia [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ powiatowy zawiesił postępowanie, które zostało uchylone postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] nr [...]. Zdaniem skarżącego zawieszając postępowanie organ powiatowy doprowadził do nieuzasadnionej bezczynności. Po uchyleniu zawieszenia organ powiatowy postępowania nie podejmował, więc zażaleniem z dnia 11 lutego 2010r. skarżący zaskarżył bezczynność do organu wojewódzkiego. Pismem z dnia 11 lutego 2010r. organ powiatowy powiadomił strony, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nastąpi po zakończeniu czynności kontrolnych, które miał zlecić Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Po rozpatrzeniu zażalenia organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu postanowieniem z dnia [...] o nr [...] drugi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...]. Jak dalej wyjaśnił skarżący, decyzją z dnia [...] nr [...], organ powiatowy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] nr [...] zlecił organowi powiatowemu uzupełnienie materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] nr [...], organ wojewódzki uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 24 sierpnia 2010r. skarżący wezwał organ do zgodnego z prawem prowadzenia postępowania. Po trzech miesiącach bezczynności organ zarządził oględziny obiektu wezwaniem z dnia [...]. Pismem z tego samego dnia poinformował strony, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi po zakończeniu postępowania dowodowego, nie wskazując żadnej konkretnej daty. Dalej skarżący wskazał, że przez dziewięć miesięcy tj. od dnia 17 listopada 2010r. do dnia 26 sierpnia 2011r. organ powiatowy w sprawie nie uczynił niczego. Kolejnym wezwaniem z dnia 26 sierpnia 2011r. wyznaczył oględziny na dzień 8 września 2011r. Po przeprowadzeniu oględzin organ powiatowy przez kolejne 4 miesiące pozostawał w bezczynności. Powyższe – w ocenie S. M. – spowodowało potrzebę wniesienia kolejnego zażalenia na bezczynność organu, które skarżący złożył w dniu 26 stycznia 2012r. Strony zostały poinformowane, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do dnia 27 lutego 2012r. Organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] o numerze [...] wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, tym razem do dnia 6 kwietnia 2012r. Następnie S. M. wyjaśnił, że organ powiatowy zarządził kolejne oględziny obiektu wezwaniem z dnia 16 marca 2012r. Z przyczyny kolizji terminu rozprawy, w której skarżący miał uczestniczyć, termin oględzin przesunięto o 12 dni na dzień 25 kwietnia 2012r. Przed przeprowadzeniem oględzin, organ trzeci raz zawiadomił strony pismem z dnia 2 kwietnia 2012r. w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." Skarżący w dniu 3 lipca 2012r. zaskarżył bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ przesłał stronom kolejne zawiadomienie z dnia 24 lipca 2012r. w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Po 3 latach, dnia [...] organ wydał w sprawie drugą decyzję nr [...], co wywołało potrzebę cofnięcia skargi przed sądem. Skarżący wyjaśnił, iż wniósł o uzupełnienie tejże decyzji, którego organ odmówił w dniu [...]. Decyzja organu powiatowego została uchylona w trybie odwoławczym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. S. M. podkreślił, że do dnia 30 września 2013r. w sprawie nic się nie działo, co oznacza, że organ pozostawał kolejne 9 miesięcy w bezczynności. Skarżący wniósł kolejne zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu kolejny termin załatwienia sprawy – do dnia 13 grudnia 2013r. Organ wyższego stopnia jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zarządził wyjaśnienie przyczyn, z powodu których nie załatwiono sprawy w terminie. Dnia 13 grudnia 2013r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania organu powiatowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zakres skargi na przewlekłość cofnął, wobec niespełnienia ustawowej przesłanki wniesienia zażalenia na przewlekłość. Dalej skarżący wskazał, że po dwóch kolejnych miesiącach bezczynności organ kolejnym pismem z dnia 15 stycznia 2014r., w trybie art. 10 §1 K.p.a., zawiadomił że kończy postępowanie dowodowe, co było ostatnią czynnością organu powiatowego podjętą w tej sprawie. W następstwie złożenia skargi na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Łd 8/14 orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymierzył także organowi powiatowemu grzywnę w wysokości 500 zł, o co wnioskował skarżący. S. M. podkreślił, że organ powiatowy nie zareagował na wezwanie skarżącego z dnia 28 stycznia 2015r. do wykonania wyroku, co skutkowało wniesieniem skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku Sądu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 419/15 organowi powiatowemu została wymierzona grzywna. By zainicjować działanie organu skutkujące przesłaniem skargi do Sądu, skarżący wskazał, że musiał składać kolejną skargę o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi. Skarga ta została zarejestrowana za sygn. akt II SO/Łd 11/15. Autor skargi zaznaczył, że dnia 29 kwietnia 2015r. za pośrednictwem EPUAP złożył do organu wojewódzkiego w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 5 maja 2015r. organ wojewódzki wystąpił do organu powiatowego o odniesienie się do zażalenia i nadesłania akt postępowania, zakreślając termin do dnia 19 maja 2015r. Organ powiatowy uczynił to dopiero przy piśmie z dnia 15 czerwca 2015r. Do dnia wniesienia skargi, organ wojewódzki nie ustosunkował się w żaden sposób do wniesionego zażalenia na przewlekłość postępowania. Odnosząc się do argumentacji pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], skierowanej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w odpowiedzi na zażalenie, skarżący podkreślił, że organ powiatowy sam przyznał zasadność wniesionego zażalenia na przewlekłość postępowania. Zdaniem skarżącego nie usprawiedliwia organu twierdzenie, iż załatwia sprawy, w których występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bowiem przepisy prawa nie precyzują, które ze spraw administracyjnych należy załatwiać w pierwszej kolejności. Poza tym S. M. wskazał, że organ kwestionuje też brak środków na wykonywanie zadań, podczas gdy przed uchwaleniem każdej ustawy przeprowadza się ustalenie kosztów jej funkcjonowania a państwo zapewnia środki na jej realizację. Przepisy prawa nie stanowią ponadto, iż organ może nie załatwiać spraw z powodu braku pracowników. Podsumowując skarżący stwierdził, że podejmowane w sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, bo dokonywane zawsze na skutek wnoszonych przez skarżącego środków zaskarżenia bezczynności. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne. Skarżący podkreślił, że organ powiatowy po uchyleniu dwóch decyzji administracyjnych wydanych w okresie pięciu lat prowadzenia postępowania zaprzestał prowadzenia sprawy w ogóle. Wskazał, że niebawem miną kolejne trzy lata i jest to najdłuższy okres niepodejmowania żadnych czynności. Wprawdzie zawiadomieniem z dnia 4 lutego 2014r. organ powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego, lecz rozstrzygnięcia w sprawie nie wydał żadnego. W ocenie S. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu art. 104 K.p.a., rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Skarżący wskazał również, że przewlekłość postępowania pozbawia go możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Podkreślił, że organ powiatowy ignoruje orzeczenia organu wojewódzkiego, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy, ale i nie reaguje na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności tego organu. Z uwagi na powyższe S. M. wniósł o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz stwierdzenie że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości; w przypadku gdyby rozpoznanie miało miejsce po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o przyznanie w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu, oraz o zasądzenie w trybie art. 200 P.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w następstwie wniosku S. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonanego dojścia do pawilonu handlowo – usługowego (tj. użytkowania obiektu) zlokalizowanego przy ul. A 4b w B., którego właścicielami są M. i A. D. Następnie przedstawił przebieg postępowania. Wyjaśnił, że w dniu [...] wydał decyzję nr [...] umarzającą prowadzone postępowanie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania S. M., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez S. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2010r., sygn. akt II SA/Łd 1074/09 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Dnia 3 czerwca 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jak dalej podał organ, w związku z koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów w dniu 11 sierpnia 2011r. przeprowadzono ponowne oględziny przedmiotu postępowania. Podczas ponownej kontroli inwestor nie przedstawił dokumentów prawnych dotyczących oddania spornego obiektu do użytkowania. W toku prowadzonego postępowania S. M. złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Po rozpatrzeniu przez organ zwierzchni przedmiotowego zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...]. zobowiązał organ I instancji do wydania aktu administracyjnego w terminie do dnia 6 kwietnia 2012r. W celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż wystąpił z zapytaniem do Urzędu Miasta B. w sprawie zaginionych dokumentów dotyczących realizacji spornej inwestycji. Równolegle organ wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o udostępnienie akt sprawy I C 225/01, w których prawdopodobnie znajdują się kluczowe dla sprawy dokumenty. W dniu 17 maja 2012r. po przekazaniu przez Sąd Rejonowy w B. w/w akt, dokonano ich analizy i dołączenia do przedmiotowej sprawy części jej kart. W przedmiotowych aktach nie odnaleziono dokumentów niezbędnych do potwierdzenia legalności użytkowania obiektu. W zasobach archiwum zakładowego Urzędu Miasta B. odnaleziono jedynie pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. W dniu 3 sierpnia 2012r. S. M., złożył skargę na bezczynność organu po wyczerpaniu na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. środka zaskarżenia bezczynności w przedmiocie załatwienia przedmiotowego postępowania. W dniu 5 lipca 2012r. inspektor zawiadomił strony o kończącym się postępowaniu dowodowym i powiadomił o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego wydane zostanie rozstrzygnięcie w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnił, iż jednoznacznie ustalono, że budynek będący przedmiotem postępowania, zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] znak: [...], a przystąpienie do użytkowania nastąpiło w kwietniu 1995r., co potwierdza kopia karty książki ewidencji ruchu budowlanego potwierdzona za zgodność z oryginałem. Organ nadzoru stopnia powiatowego podkreślił, że podejmowane wielokrotnie próby pozyskania dokumentacji projektowej wraz z dokumentami potwierdzającymi oddanie spornego obiektu do użytkowania nie dały oczekiwanego skutku. W związku z powyższym ustalenie daty przystąpienia do jego użytkowania było możliwe jedynie na podstawie karty z ewidencji ruchu budowlanego. Decyzją z dnia [...] nr [...] PINB w B. umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Organ jednocześnie podkreślił, iż w tym samym czasie prowadził również postępowanie administracyjne znak: [...] dotyczące prawidłowości budowy przedmiotowego obiektu, które w chwili obecnej jest częścią przedmiotowego postępowania. W toku tego postępowania organ decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył sprawę z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia. Następnie, po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, organ II instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do zakończenia sprawy w terminie do 6 kwietnia 2012r. W dniu 3 lipca 2012r. wpłynęła skarga S. M. na bezczynność w prowadzonym postępowaniu. Po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym skargę odrzucono w związku z brakiem uzupełnienia braku fiskalnego w ustawowym terminie. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył prowadzone postępowanie w zakresie prawidłowości budowy przedmiotowego obiektu. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...], uchylił rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 13 grudnia 2013r. wpłynęła skarga S. M. na bezczynność organu. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 8/14 zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2009r., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 28 stycznia 2015r. organ został wezwany przez skarżącego do wykonania w/w wyroku. W dniu 23 lutego 2015r., wpłynęła skarga S. M. na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Łd 8/14, a następnie w dniu 28 kwietnia 2015r., złożył on skargę na nieprzekazanie w ustawowym terminie jego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2015r., w sprawie II SA/Łd 419/15 wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę za niewykonanie w/w wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Dalej organ wskazał, że w dniu 23 lipca 2015r. wpłynęła skarga S. M. na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do przedmiotowej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też w zakresie jego przewlekłości jest niezależne od organu. Podniósł, że powyższe spowodowane jest brakiem odpowiedniej kadry pracowniczej, licznymi rozbudowanymi postępowaniami administracyjnymi oraz koniecznością podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu. Organ podkreślił, iż zakres prowadzonych postępowań administracyjnych jest nieadekwatny do kadry technicznej inspektoratu, co jest główną przyczyną zaniedbań w naruszeniu terminowości prowadzonych spraw. Problem ten szeroko został poruszony w opracowaniu Najwyższej Izby Kontroli z 2012r., dotyczącej oceny działalności organów nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości realizacji powierzonych zadań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że od czasu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli przez NIK ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian w strukturach organizacyjnych nadzoru budowlanego, które pozwoliłyby zwiększyć zatrudnienie usprawniając pracę urzędów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania organów w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Zatem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2–8, pkt 10–14, pkt 19–32, pkt 34–39, pkt 41–47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60–69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74–81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 P.p.s.a. został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015r. – należy stosować art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Datą wszczęcia postępowania sądowego jest bowiem niewątpliwie dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało zatem wszczęte w dniu 23 lipca 2015r., a skoro tak to znajduje zastosowanie przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Następnie wyjaśnić trzeba, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W takiej sytuacji sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w niniejszym postępowaniu jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Na podstawie analizy akt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji, bowiem pismem z dnia 29 kwietnia 2015r., w trybie art. 37 § 1 K.p.a. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Następnie wyjaśnić należy, że przez przewlekłe prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno (w): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J. Borkowski (w): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2012, str. 239). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski (w): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2012, str. 239). Podkreślić również trzeba, że stosownie do art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem S. M. z dnia 27 lipca 2009r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A 4B (działka nr 340/13). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przez ostatnie sześć lat organ wprawdzie podejmował pewne czynności procesowe, jednakże przeważnie w znacznych odstępach czasu i na skutek wnoszonych przez skarżącego środków zaskarżenia, co sprawiło że w rezultacie prowadził postępowanie w sposób wyjątkowo opieszały i niesprawny. Niejednokrotnie przez wiele miesięcy organ nie dokonywał żadnych czynności w sprawie. W tym zakresie wskazać można chociażby, że już w początkowej fazie postępowania organ nie podejmował działań zmierzających do załatwienia sprawy, bowiem dopiero w dniu 12 listopada 2009r., a więc po upływie ponad trzech miesięcy podjął pierwszą czynność w sprawie, tj. zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek S. M. Należy równocześnie dodać, że działanie to było niezasadne i nie przyczyniło się do rozstrzygnięcia sprawy. Warto wskazać, że od momentu przeprowadzenia oględzin w dniu 15 grudnia 2010r. do dnia 26 sierpnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podejmował żadnych działań mających na celu wyjaśnienie sprawy. Niezasadnym działaniem z punktu widzenia zasady ekonomiki postępowania było dokonywanie kolejnych oględzin dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego w dniu 8 września 2011r. i w dniu 25 kwietnia 2012r., które nie przyniosły żadnego efektu. Poza tym wskazać można, że zupełnie nieuzasadnionym był okres zwłoki jaki upłynął od przeprowadzenia oględzin w dniu 25 kwietnia 2012r. do podjęcia następnego działania tj. wydania decyzji w dniu [...]. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż od dnia otrzymania wyroku w sprawie II SAB/Łd 8/14 uwzględniającego skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie tj. od dnia 29 września 2014r. organ nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia prowadzonego postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, można przyznać rację skarżącemu, iż już od dnia uchylenia drugiej wydanej w sprawie decyzji tj. od dnia 31 grudnia 2012r. organ w zasadzie zaprzestał prowadzenia sprawy. Zauważyć trzeba, że do stron postępowania kierowane były wielokrotnie zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego, a pomimo to organ nie rozstrzygnął ostatecznie sprawy. Zamiennym faktem jest również upływ czasu od momentu wydania pierwszej decyzji w sprawie w dniu [...], uchylonej następnie przez organ odwoławczy do dnia podjęcia kolejnego rozstrzygnięcia w dniu [...], wynoszący prawie 2 lata, co jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasady szybkości postępowania. Podkreślić wypada, że jak stanowi art. 7 K.p.a. organ administracji w toku prowadzonego postępowania zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do rozstrzygnięcia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie tylko prowadził postępowanie opieszale przekraczając wielokrotnie termin załatwienia sprawy, ale ignorował również liczne dodatkowe terminy załatwienia sprawy wyznaczane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a mianowicie na mocy postanowienia z dnia [...] nr [...] – do dnia 13 listopada 2009r., postanowienia z dnia [...] nr [...] – do dnia 19 kwietnia 2010r., postanowienia z dnia z dnia [...] nr [...] - do dnia 6 kwietnia 2012r., postanowienia z dnia [...] nr [...] – do dnia 13 grudnia 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie wywiązał się także z terminu załatwienia wniosku skarżącego wyznaczonego wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 25 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Łd 8/14. Przypomnieć należy, że w toku postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydał dwie decyzje, które zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek rozpoznania odwołań S. M. Niewątpliwie korzystanie przez stronę postępowania z uprawnień procesowych w zakresie zaskarżania rozstrzygnięć, choć przyczynia się do dłuższego trwania postępowania, nie niweczy możliwości zachowania terminów przewidzianych dla rozpatrywania spraw w postępowaniu administracyjnym. Fakt ten w żadnym razie nie może stanowić usprawiedliwienia dla wieloletniego prowadzenia postępowania. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie ma również znaczenia fakt, że organ podjął pewne czynności w sprawie, skoro nie doprowadziły one do załatwienia sprawy co do istoty przez okres sześciu lat. Wyjaśnić również należy, że podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z brakami kadrowymi, trudnościami organizacyjnymi czy koniecznością zakończenia w pierwszej kolejności postępowań, w których występuje zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców powiatu, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości działań podejmowanych w rozpoznawanej sprawie. Problemy organizacyjne czy kadrowe organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków w terminach określonych dla załatwiania spraw przewidzianych w K.p.a. Organ z mocy ustawy jest bowiem zobligowany do takiego zorganizowania prowadzonego postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, niezależnie od kwestii związanych z funkcjonowaniem danego organu administracji publicznej. Podsumowując stwierdzić należy, że do dnia wyrokowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozstrzygnął sprawy prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku handlowego położonego w B., przy ulicy A 4B (działka nr 340/13). W toku prowadzonego postępowania organ podejmował nieefektywne, pozorne działania, które nie prowadziły do zakończenia postępowania, zaś między poszczególnymi czynnościami organu występowały niczym nieusprawiedliwione wielomiesięczne okresy przerw. W konsekwencji przez okres około 6 lat organ nie zdołał ocenić wiarygodności zgromadzonej w sprawie dokumentacji i wyjaśnić istotnych w sprawie okoliczności, co umożliwiłoby ostateczne rozpoznanie i zakończenie sprawy. Zauważyć również należy, że organ w toku postępowania zlekceważył w sposób oczywisty obowiązki nałożone przez organ wyższego stopnia w zakresie załatwienia sprawy w dodatkowym terminie, jak również przez obowiązki wynikające z wyroków tutejszego Sądu – z dnia 25 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Łd 8/14 i z dnia 21 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 419/15. Powyższe wskazuje niewątpliwe, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania mającym charakter rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. Z uwagi na wyjątkowo długi czas trwania postępowania, liczne niczym nieuzasadnione przerwy w podejmowaniu czynności w jego toku i nierespektowanie obowiązków wynikających z orzeczeń organu wyższego stopnia oraz sądu uznano, że wymierzenie grzywny w wysokości 5000zł będzie adekwatne do zaistniałej przewlekłości, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku. Odnosząc się do żądania skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a wskazać należy, że jak już na wstępie wyjaśniono, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r, co czyni niezasadnym żądanie skarżącego przyznania sumy pieniężnej w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie zatem skarga podlega oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. W zakresie żądania zobowiązania organu do wydania aktu zauważyć należy, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Łd 8/14 ze skargi na bezczynność, orzekł już o zobowiązaniu organu do wydania aktu w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego z dnia 27 lipca 2009r. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Tym samym zobowiązanie organu wskazanym orzeczeniem do załatwienia sprawy powoduje wyczerpanie możliwości ponownego rozstrzygania tej kwestii i powoduje, że sprawa między tymi samymi stronami w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania aktu, została już prawomocnie osądzona. Zważywszy na powyższe Sąd orzekł o odrzuceniu skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 P..p.s.a, w punkcie 4 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie 5 wyroku stosownie do art. 200 w związku art. 205 § 1 P.p.s.a. Lp/