II SAB/Łd 159/15

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ulicy A 4i 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz S. M. sumy pieniężnej; 4. odrzuca skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S.M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia B., a dotyczącego przebudowy i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. A nr 4i, tj. sprawy załatwianej przez organ administracji przez ponad 8 lat. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego; - stwierdzenie, że przewlekłości postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pozostawionej do uznania Sądu oraz - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie datowany jest na dzień [...] Pismem z tej samej daty organ wezwał skarżącego do złożenia dokumentu potwierdzającego, że przysługuje mu przymiot strony postępowania. Skarżący odpowiedział w tym przedmiocie organowi pismem z dnia 27 marca 2007 roku, a następnie pismem z dnia 24 kwietnia 2007 roku skarżący rozszerzył zakres żądania, aby postępowaniem objęta została przebudowa instalacji elektrycznej, która została wyprowadzona samowolnie na teren działki skarżącego, a nadto o sprawdzenie legalności wykonania w budynku instalacji ogrzewania gazowego, wyprowadzenia przewodów wentylacyjnych, a także wykonania rozbiórki schodów wejściowych do budynku, posadowionych na działce skarżącego. Pismami z dnia 28 marca 2007 roku organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i zawiadomił o oględzinach obiektu, a pismem z dnia 12 kwietnia 2007 roku o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie (art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Decyzją z dnia [...]roku organ pierwszej instancji umorzył postępowanie (decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]). Po czym postanowieniem z dnia [...]roku organ nałożył na inwestorów przebudowy instalacji elektrycznej obowiązek opracowania oceny technicznej, o której wykonaniu organ powiadomił strony zawiadomieniem z dnia 24 września 2007 roku, po czym decyzją z dnia [...]roku ponownie umorzył postępowania. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 42/09 uchylił decyzje obu instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organ w dniu 15 maja 2009 roku wyznaczył oględziny obiektu. Pismem z dnia 9 czerwca 2009 roku skarżący zgłosił wniosek dowodowy. Zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2009 roku organ powiatowy, w trybie art. 36 K.p.a., poinformował strony o niezależnych od organu przyczynach zwłoki w zakończeniu sprawy, nie podając jednak jakich konkretnie przyczyn to dotyczy, ale wskazując że sprawa będzie rozpoznana do dnia 3 sierpnia 2009 roku. Pismem z dnia 17 sierpnia 2009 roku organ wezwał właścicieli obiektu do złożenia wyjaśnień i dostarczenia niezbędnych dokumentów. W dniu [...] roku skarżący złożył, w trybie art. 37 K.p.a., zażalenie na bezczynność organu, po czym organ pismem z dnia 6 października 2009 roku ponownie poinformował, w trybie art. 36 K.p.a., o niezakończeniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (nadal bez podania przyczyny) a także o tym, że wydanie decyzji nastąpi z chwilą zebrania dodatkowego materiału dowodowego (nie wiadomo o jaki dowód chodzi i kiedy konkretnie to nastąpi). Pismem z dnia 21 października 2009 roku organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia skarżącego na bezczynność uznawszy, iż organ powiatowy cały czas gromadzi niezbędny materiał dowodowy. Następnie postanowieniem z dnia [...]roku organ zawiesił postępowanie w sprawie. Zawieszenie to jednak nie uprawomocniło się, bo postanowieniem drugiej instancji z dnia [...] roku zostało uchylone. Wobec tego, organ w dniu [...] roku wezwał w charakterze świadka poprzedniego współwłaściciela obiektu, ale z uwagi na kolizję terminu z rozprawą, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu w innym terminie. Kolejny wyznaczony termin także kolidował z terminem rozprawy, dlatego skarżący wniósł ponownie o wyznaczenie innego terminu. W dniu [...]roku skarżący wniósł kolejne zażalenie na bezczynność organu powiatowego w trybie art. 37 K.p.a. Organ pierwszej instancji pismem dnia 1 czerwca 2010 roku, w trybie art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., zawiadomił o niezależnych od organu przyczynach niezałatwienia sprawy (wzrastające zagrożenie powodziowe i braki kadrowe) wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia 1 lipca 2010 roku. Postanowieniem z dnia [...]roku organ drugiej instancji wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 5 sierpnia 2010 roku. Jednakże zawiadomieniem w trybie art. 10 K.p.a. organ zawiadomił strony, że nie zdoła wydać decyzji administracyjnej do dnia 5 sierpnia 2010 roku, a nastąpi to po zapoznaniu się stron z materiałem dowodowym. Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 roku skarżący wezwał organ do zgodnego z prawem prowadzenia postępowania. Po czym nastąpiła wieloletnia bezczynność organu, bowiem tenże pismem dopiero z dnia 27 stycznia 2012 roku, w trybie art. 36 K.p.a., poinformował o niezależnych przyczynach niewydania decyzji w terminie, z przywołaniem braków kadrowych, jak też że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia 27 lutego 2012 roku. Pismo to – zdaniem skarżącego – zostało antydatowane i doręczone mu po tym, jak złożył on w dniu [...]roku zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 K.p.a. Organ na dzień 19 marca 2012 roku wyznaczył termin kolejnych oględzin obiektu. Przez okres kolejnych kilku miesięcy nic nie działo się w sprawie, bowiem dopiero pismem z dnia 5 lipca 2012 roku, w trybie art. 10 K.p.a., organ zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego. A następnie decyzją z dnia [...]roku nałożył na właścicieli obiektu obowiązek, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostały zakres postępowania. Postanowieniem z dnia [...]roku organ odwoławczy zlecił organowi powiatowemu uzupełnienie materiału dowodowego, po czym decyzją z dnia [...]roku uchylił decyzję organu powiatowego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1274/13 uchylił decyzje organów obu instancji. Po zwrocie akt postępowania organowi nic się w sprawie nie działo, toteż po okresie pół roku bezczynności organu, skarżący w dniu [...] roku skierował ponownie zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 roku organ wojewódzki wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 24 grudnia 2014 roku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin wyznaczony przez organ wojewódzki upłynął bezskutecznie, toteż skarżący w dniu [...] roku wniósł skargę na bezczynność do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 74/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, a nadto stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. W dniu [...]roku skarżący złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, a organ wojewódzki pismem z dnia 5 maja 2015 roku wystąpił do organu powiatowego o odniesienie się do zażalenia i nadesłanie akt postępowania, zakreślając termin do dnia 19 maja 2015 roku. Organ powiatowy udzielił odpowiedzi dopiero w piśmie z dnia 5 czerwca 2015 roku. Następnie skarżący podkreślił, iż opisany tok postępowania wskazuje jednoznacznie, że organ powiatowy postępowanie prowadzi pozornie od roku 2007. Czynności podejmowane w toku postępowania nie zmierzają do jego zakończenia, wielokrotnie mijają się z celem i sensem. Dla autora skargi nie ulega wątpliwości, iż organ celowo ignoruje osobę skarżącego naruszając w sposób rażący przepisy prawa. Organ uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Przewlekłość postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, polegająca na uchylaniu się organu od wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej, podejmowania pozornych czynności w długich odstępach czasu, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy ze wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla strony, pozbawia również skarżącego możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności oraz prawa człowieka i obywatela. Czynności pozorowane, utrzymujące postępowanie w toku i zastępujące merytoryczne rozstrzygnięcie, które organ od lat podejmuje, mają na celu omijanie (mimo czynności dyscyplinujących podejmowanych przez organ wyższego stopnia i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) wydania decyzji. Organ ignoruje nie tylko prawa skarżącego, ale i orzeczenia organu wojewódzkiego, wyznaczające kolejne terminy załatwienia sprawy, jak również nie reaguje na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności. Nie odnoszą też żadnego skutku nałożone na organ w tylu sprawach grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W motywach stanowiska organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] roku, ale postępowanie w sprawie jeszcze się nie zakończyło. Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania organ wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też w zakresie jego przewlekłości jest niezależne od niego. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego, przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. Zakres prowadzonych postępowań jest nieadekwatny do kadry technicznej inspektoratu, co jest główną przyczyną zaniedbań w naruszeniu terminowości prowadzonych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Tym samym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. ul. A nr 4i, co do zasady taki warunek niewątpliwie spełnia. Analiza akt sprawy wskazuje również na dopuszczalność przedmiotowej skargi w związku z wyczerpaniem właściwego trybu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Stosownie bowiem do przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w piśmie z dnia 29 kwietnia 2015 roku wniósł do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.zażalenie na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stopnia powiatowego, a w dniu 23 lipca 2015 roku (data wpływu skargi do organu) wniósł skargę skierowaną do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 roku, poz. 658, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 – 8, pkt 10 – 14, pkt 19 – 32, pkt 34 – 39, pkt 41 – 47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60 – 69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74 – 81 ustawy nowelizującej stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 P.p.s.a. został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 40 ustawy nowelizującej, a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 roku – należy stosować art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Datą wszczęcia postępowania sądowego jest niewątpliwie dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało zatem wszczęte w dniu 23 lipca 2015 roku, a skoro tak, nie budzi wątpliwości, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, co czyni niezasadnym żądanie skarżącego przyznania sumy pieniężnej w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a. Wobec tego Sąd oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej orzekając jak w punkcie 3 wyroku. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. – w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 roku, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, jak wynika z treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 roku (M. P. z 2015 roku, poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 roku wynosiło 3.783,46 zł. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, istotne znaczenie ma brzmienie art. 149 § 1 P.p.s.a., a w szczególności, że przepis ten w zdaniu pierwszym i drugim ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i stwierdzania rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 roku, sygn. akt: I OSK 50/14; postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. akt: I OSK 1107/13, z dnia 26 lipca 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1360/12 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, zdaniem sądu, uprzednie stwierdzenie zaistnienia bezczynności nie jest przeszkodą dla rozstrzygania i oceny przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że ustawodawca w art. 149 § 1 P.p.s.a. odróżnił dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, i choć każda z tych instytucji ma inny zakres, to ich eliminacja następuje w ten sam sposób, poprzez uzyskanie tego samego efektu, jakim jest wydanie aktu lub dokonanie czynności albo uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2014 roku, sygn. akt: II SAB/Op 20/14). Powyższe uwagi mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia żądań skarżącego, a w szczególności żądania zobowiązania organu do wydania aktu. Dostrzec bowiem wypada, że tutejszy sąd wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 74/15 ze skargi na bezczynność, orzekł już o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A nr 4i w B. w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 104 § 1 K.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tym samym, zdaniem sądu, zobowiązanie organu wskazanym orzeczeniem do załatwienia sprawy powoduje wyczerpanie możliwości ponownego rozstrzygania w tej kwestii i powoduje, że przedmiotowa sprawa między tymi samymi stronami w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania aktu, została już prawomocnie osądzona, co skutkuje odrzuceniem tej części skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a, co sąd uczynił w punkcie 4 wyroku. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi (vide: postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. akt: I OSK 1107/13, z dnia 26 lipca 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1360/12). Tym samym, przechodząc do dalszej merytorycznej oceny wniesionej skargi w zakresie przewlekłości postępowania wyjaśnić należy, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44 i 386; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 – 70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011/6/33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Opisywane pojęcie "przewlekłość postępowania"| obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, niezależnie od kwestii bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 roku, sygn. akt: II OSK 3274/14). W ocenie sądu analiza przebiegu postępowania – wszczętego na wniosek z dnia 22 marca 2007 roku, czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie pozostawia wątpliwości, iż mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Jak wskazuje zasadnie skarżący, a co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, organ przez kilka lat podejmował jedynie czynności pozorne, żadna z nich nie zmierzała do załatwienia sprawy co do istoty, a bezsprzecznie do tego właśnie zobowiązane są organy administracji publicznej na mocy obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego bezsprzecznie nie nosiły znamion koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 K.p.a. Mimo wyznaczanych dodatkowych terminów załatwienia sprawy przez organ nadrzędny, jak również orzeczeń tutejszego sądu, które winny zmobilizować organ nadzoru budowlanego do działania, nadal podejmuje on czynności, które nie zmierzają do zakończenia sprawy co do istoty. Nie można przy tym aprobować argumentacji organu, iż problemy kadrowe oraz znaczna ilość spraw uniemożliwia terminowe prowadzenie postępowania. Zauważyć trzeba, iż organ już kilkukrotnie powiadamiał strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a jednocześnie z niezrozumiałych względów, nadal uchyla się od załatwienia sprawy co do istoty. Tym samym organowi można zarzucić nie tylko lekceważące traktowanie obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, ale również prawomocnych orzeczeń sądu. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły i to niewątpliwie z rażącym naruszenia prawa, o czym sąd orzekł w pkt 1 sentencji, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. wymierzył, w pkt 2 sentencji, organowi grzywnę w wysokości 5.000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w przepisie art. 154 § 6 P.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania. Sąd w punkcie 3 wyroku oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej na mocy art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast w punkcie 4 sąd odrzucił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na treść P.p.s.a. w zw. z art. 2 ww. ustawy nowelizującej. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie 5 wyroku stosownie do art. 200 w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a. IB