I OSK 1357/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Czesława Nowak – Kolczyńska NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy A. S. po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2804/15 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2804/15, po rozpoznaniu skargi A. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 19 509 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr [...] na terenie województwa [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. F. w wysokości 1.229.180,40 zł za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod ww. inwestycję drogową. W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. (dalej zwany skarżącym) wskazał na uchybienia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, które w jego ocenie, spowodowały zaniżenie wartości nieruchomości poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej, w szczególności ze względu na lokalizację i powierzchnię działek porównawczych. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 31 stycznia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Natomiast wartość nasadzeń ustalono metodą odtworzeniową. Biegły wyjaśnił, że z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami drogowymi poszerzono rynek o teren powiatów gnieźnieńskiego i ościennych oraz objęto transakcje w okresie 3 lat od dnia wyceny. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 3 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwane "rozporządzeniem z 2004 r.". Nie zawiera on również wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782) – dalej zwanej "u.g.n.". W operacie stwierdzono bowiem, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod drogi, tj. pod przewidywaną trasę obejścia G. w ciągu drogi ekspresowej nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy zasadnie zatem przyjął do porównania nieruchomości nabywane na cele drogowe. Biegły wyczerpująco wyjaśnił także przyjęty przez wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych do wycenianej organ odwoławczy wskazał, że art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy, co nie oznacza, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, iż jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Wystarczy, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. W operacie szacunkowym biegły wyjaśnił, że nie zanotowano wyraźnej zależności osiąganych cen transakcyjnych od wielkości nabywanego gruntu pod drogi. Minister wyjaśnił przy tym, że subiektywne przekonanie strony o braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do szacowanej nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżący w toku całego postępowania nie powołał żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego wyrażone w przyjętym operacie szacunkowym. Skarżący nie przedstawił również alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystał z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Minister stwierdził, że organ I instancji nie był zobligowany przepisami prawa do powołania kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Uchybienia dostrzeżone w toku postępowania przed organem I instancji zostały skorygowane i biegły sporządził nowy operat szacunkowy. W tej sytuacji nie można uznać, ażeby biegły nie był osobą kompetentną do sporządzenia operatu szacunkowego. A. F. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. gdyż ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącym, organy nie dokonały wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Standardy postępowania administracyjnego wymagają, by organ wyjaśnił zgłaszane przez stronę odwołującą się wątpliwości oraz dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony postępowania w sytuacji, gdy strona podważa operat złożony w toku tego postępowania. Wymóg dysponowania przez organ w toku postępowania wiadomościami szczególnymi, wiążący się z powołaniem biegłego nie oznacza bowiem, że organ jest zobowiązany do uwzględnienia wniosków operatu bez zastrzeżeń i nieuzależniania przyjęcia za zasadne tych wniosków od poprawności operatu. Tych obowiązków organ w rozpatrywanej sprawie nie dotrzymał. W toku postępowania skarżący wskazywał na wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, akcentując dokonanie jedynie niewielkiej zmiany przez biegłego w operacie z dnia 15 stycznia 2015 r. W dniu 24 lipca 2014 r., 8 sierpnia 2014 r. oraz 12 stycznia 2015 r. pełnomocnik odwołujących się ponawiał wniosek o powołanie nowego biegłego, jednak pisma te pozostały bez odpowiedzi. Pismem z 24 lipca 2014 r. pełnomocnik stron wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentu – operatu szacunkowego sporządzonego 14 lipca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – A. S., dotyczącego wyceny przedmiotowej nieruchomości, a następnie podtrzymał wnioski o powołanie nowego biegłego. W ocenie Sądu I instancji, wątpliwości podnoszone przez skarżącego nie zostały wyjaśnione w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł wywodu, który umożliwiłby ocenę wiarygodności operatu szacunkowego. Nie przeprowadził zatem wystarczającej kontroli operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że obok przeznaczenia nieruchomości biegły określając wartość nieruchomości jest zobligowany wziąć pod uwagę również inne czynniki, w tym stan nieruchomości. Pojęcie stanu nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. Na pojęcie to, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., stosowanym z mocy art. 23 specustawy drogowej, składają się: stan zagospodarowania nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Oznacza to, iż wszystkie te czynniki musi brać pod uwagę rzeczoznawca w ramach oceny wpływu stanu nieruchomości na jej wartość. Przy czym, stan nieruchomości należy ustalać, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd I instancji wskazał, że wycena stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania musi być oparta, między innymi, o prawidłowe, niebudzące wątpliwości i przekonujące dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Organ zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, a fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również to czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. ocenić operat według wskazanych wyżej kryteriów i odnieść się do zarzutów strony oraz do wniosków dowodowych, z uwzględnieniem art. 78 K.p.a.), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. Z opisanych względów WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: I . naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowane zostało błędnym przyjęciem przez Sąd, że: - organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego nie wyjaśniając w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości, wątpliwości podnoszonych przez skarżącego oraz nie zawarł wywodu, który umożliwiłby ocenę wiarygodności operatu szacunkowego - organ, pomimo istniejących wątpliwości i niejasności, nie zażądał wyjaśnień, uzupełnienia wyceny oraz nie zlecił wykonania nowego operatu szacunkowego, ani też nie dopuścił dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony postępowania, - organ nieprecyzyjnie określił stan przedmiotowej nieruchomości, opierając się tylko i wyłącznie na jednym z elementów definiujących stan nieruchomości zogdnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., tj. na przeznaczeniu planistycznym nieruchomości. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz § 4 ust. 4, § 55 i § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie spełnia wymagań formalnych i merytorycznych, a tym samym nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania, podczas gdy operat ten zawiera wszystkie prawem wymagane elementy; II. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego kosztów postępowania, organ zarzucił naruszenie: 1. art. 231 zd. pierwsze P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, 2. § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze. zm.), poprzez jego zastosowanie i ustalenie wpisu stosunkowego, w sytuacji gdy zaskarżony akt nie obejmował należności pieniężnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. F. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczenia naruszenia prawa jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu badanie Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził w wyznaczonych kasacją granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Na wstępie rozważań podkreślić należy zasadność stanowiska kontrolowanego Sądu, że operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy dowód w sprawie. Przy tej okazji jednak sąd I instancji nie ustrzegł się wskazanych niżej wadliwości. Przyznać należało rację autorowi kasacji, który zakwestionował prawidłowość przyjęcia przez kontrolowany Sąd, że nastąpiło naruszenie przepisów procedury w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1pkt.1lit.c) P.p.s.a. W świetle brzmienia tej normy tylko wtedy naruszenia tego prawa skutkować muszą kasacją kontrolowanych decyzji, gdy sąd wykaże, że stwierdzone wadliwości mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Tymczasem zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadzały się w przeważającej części do ogólnikowych stwierdzeń, iż organy zaniechały dokonania "wszechstronnego zbadania wartości dowodowej operatu w świetle okoliczności faktycznych sprawy", pominęły "wyjaśnienia zgłaszanych przez stronę wątpliwości", czy też nie przeprowadziły "wystarczającej kontroli operatu rzeczoznawcy". Tak niekonkretne i ogólne sformułowania odnoszące się do oceny materiału dowodowego powodują, że uchylenie zaskarżonej decyzji jawić się musi jako przedwczesne, Sąd nie wskazał błędów w sposób ułatwiający ich identyfikację, uniemożliwiając tym samym, zarówno Sądowi II instancji, jak i stronie ocenę zasadności skorzystania z instytucji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Prawidłowości wykorzystanego przez organ operatu rzeczoznawcy podważać nie może opinia złożona przez stronę, w sytuacji gdy została zakwestionowana przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w trybie art. 157 ust.1 i 1a u.g.n. w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 1 września 2017r. Z kolei podnoszone przez stronę zarzuty winny skłonić do wezwania rzeczoznawcy, aby złożył wyjaśnienia, jeśli brak wiadomości specjalnych czyni niemożliwym ustosunkowanie się do nich przez organ. O dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, jej uzupełnieniu decydują wątpliwości organu co do przedłożonego już operatu, a nie subiektywne odczucia strony w tym względzie. Z tego powodu organ nie jest zobowiązany każdorazowo zadośćuczynić wnioskowi strony w tym względzie, o ile brak przydatności operatu nie zostanie w sposób nie budzący wątpliwości wykazana. Ogólnikowość oceny spornego operatu nie mogła doprowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości tego dowodu, powoływanego w sytuacjach wymagających wiadomości specjalnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że wbrew argumentom Sądu I instancji oceniany operat szacunkowy odnosi się do różnych czynników determinujących wartość nieruchomości, zawiera również ustalenia w zakresie stanu nieruchomości, nie ograniczając ich tylko do jednego z wymaganych elementów. Wskazać w tym miejscu należy na stronę 9 operatu D. B. ze stycznia 2015 r. Z kolei organ odwoławczy przyjął za autorem operatu jakie jest sąsiedztwo wycenianej nieruchomości, ocenę wagi cech, które maja istotny wpływ na wartość nieruchomości. Decyzja odwoławcza odnosi się także do przyjętego przez rzeczoznawcę materiału porównawczego, zastosowanych współczynników porównawczych. Podważając prawidłowość wywodów organu odwoławczego należało się do wszystkich tych kwestii odnieść w sposób konkretny poprzez zanegowanie odnośnych ocen, wskazanie brakujących elementów stanowiących o stanie nieruchomości. Nie może zyskać akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego podważanie prawidłowości decyzji, oparte w większej części na niekonkretnych spostrzeżeniach Sądu o braku prawidłowego wyjaśnienia i zweryfikowania przyjętych w decyzji rozwiązań. Ogólne sformułowania z uwagi na niemożność skonfrontowania ich zasadności w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego skutkować muszą stwierdzeniem braku udokumentowania zaistnienia przesłanek z art. 1451pkt.1lit.c) P.p.s.a. Z tego też względu za skuteczny w warunkach tej sprawy uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zasadność tego zarzutu czyniła koniecznym uchylenie wyroku Sądu I instancji na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. W świetle powyższych rozważań przedwczesnym byłaby ocena zarzutu kasacji, negująca prawidłowość przyjęcia przez organ zgodności operatu z przepisami § 4 ust. 4, § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kwestie podniesione w tym zarzucie winny być uprzednio przedmiotem oceny Sądu I instancji. W kontrolowanym wyroku brak bezpośrednich odniesień do zgodności operatu z tymi przepisami. Zarzut odnoszący się do wysokości pobranego wpisu uznać należało za niezasadny. Badanie wysokości kosztów sądowych odbywa się na etapie wniesienia do sądu pisma podlegającego opłacie. Skarżący skorzystał z tej możliwości składając zażalenia na zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, które zostały rozpatrzone przez tut. Sąd postanowieniami: z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1473/15, oraz z dnia 14 lipca 2016 r. ( sygn. akt I OZ 750/16). Ponownie badanie tej kwestii nie jest możliwe. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.