II SA/Kr 805/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. orzekł na rzecz T. P. jako inwestora robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowych, zlokalizowanego w Z. przy ul. Ż. i W. [...] działka nr [...] o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego tj. nadbudowy budynku magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych jako wybudowanej bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. P. wykonał nadbudowę budynku magazynu pomocniczego. Wykonano siedem słupów żelbetowych o wymiarach 30 x 30 cm zbrojonych stalą prawdopodobnie 18G2 (6 prętów ϕ 14, strzemiona ϕ 6 stalowe ST30S w rozstawie (według oświadczenia) 10 cm, 15 cm, 20 cm, z tym, że 5 słupów wykonano w osi podłużnej budynku B a po 2 w zbliżeniu do ścian istniejących obiektów - budynku mieszkalnego i budynku wytwórni wód gazowanych - osie A i C), wykonano część ścian zewnętrznych w osi A6 i C z pustaków ceramicznych porotherm grubości 43 cm i 12 cm z wykonaniem 11 rdzeni żelbetowych w tych ścianach, zbrojenie jak w słupach w osi B. Wszystkie roboty wykonano na istniejącej płycie stropowej magazynu pomocniczego wód gazowanych. Inwestor T. P. nie przedstawił pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku. Przedstawił natomiast do wglądu decyzję Burmistrza Gminy Z. z dnia 02.07.1991 r. o pozwoleniu na budowę magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych na działce nr [...]. T. P. podał, iż nie uzyskiwał od 1994 r. żadnych orzeczeń administracyjno-prawnych w tym zakresie. Budynek magazynu wytwórni wód gazowanych według jego oświadczenia został częściowo oddany do użytkowania, gdyż organ nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, po dokonaniu przez T. P. zawiadomienia o zakończeniu budowy w 1994 r. Wówczas budynek był ukończony w zakresie parteru i płyty stropowej nad nim. Od tego czasu T. P. nie wykonywał żadnych robót budowlanych do 2012 r., za wyjątkiem systematycznego uszczelniania powłok izolacji przeciwwilgociowej na stropie bieżącej konserwacji. Roboty te nie były udokumentowane z uwagi na fakt, że dziennik budowy zgodnie z oświadczeniem inwestora nadal znajduje się w Urzędzie Gminy Z. W ocenie organu na budowę przedmiotowego obiektu inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Przepis 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog robót budowlanych, na wykonywanie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych nakazuje zaliczenie ich do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, który stanowi, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane nie zostały wymienione jako niewymagające pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, iż przedmiotowe roboty budowlane są zrealizowane bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Zastosowanie zatem będzie miał art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem PINB w O. z dnia 3 września 2013 r. nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia niżej wymienionych dokumentów: zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku, obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 10.12.2013 r. do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący przedłużenia 90-cio dniowego terminu do dostarczenia wskazanych dokumentów. Wniosek był rzeczowo uzasadniony. Organ podzielił argumentację i postanowieniem z dnia 12.12.2013 r. określił nowy termin dostarczenia dokumentów do dnia 31.03.2014 r. Termin do przedstawienia wymaganych dokumentów upłynął w dniu 31.03.2014 r. Inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów. W związku z powyższym wystąpiły przesłanki określone w art. 48 ust 4, który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (czyli przedstawienie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów), stosuje się przepis ust. 1 czyli nakaz rozbiórki obiektu lub jego części. Od tej decyzji odwołanie wnieśli T. P. i M. P. domagając się jej uchylenia. Podnieśli, że zarzut samowoli budowlanej jest nieuzasadniony, a organy celowo robią problemy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że roboty budowlane wykonane przez inwestora T. P. mogły zostać rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Podczas kontroli w dniu 28 lutego 2013 r. T. P. oświadczył, że nie uzyskiwał od 1994 r. żadnych orzeczeń administracyjnych za wyjątkiem decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 2 lipca 1991 r. o pozwoleniu na budowę magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych na działce nr [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowej nadbudowy budynku magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych przy ul. Ż. i W. [...] w Z. nie można zaliczyć do kategorii obiektów budowlanych, których wykonanie zostało przez ustawodawcę zwolnione z takiego wymogu. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji w dniu 3 września 2013 r. wydał w oparciu o art. 48 ust.2 i art. 48 ust.3 Prawa budowlanego postanowienie, którym nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót jako wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. organ I instancji przedłużył termin do przedstawienia dokumentów do dnia 31 marca 2014 r. Wobec nie wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego wskazanym postanowieniem warunkujących legalizację obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, legalizacja przedmiotowej nadbudowy budynku magazynu pomocniczego nie była możliwa. Dlatego też organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy wskazał, że nadbudowa przedmiotowego magazynu pomocniczego rozpoczęta przez T. P. w 2012r. nie stanowi kontynuacji budowy magazynu z 1994 r. Z akt sprawy wynika, że przedstawiona przez T. P. decyzja Burmistrza dnia 2.07.1991 r. o pozwoleniu na budowę magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych na działce [...] nie stanowi jednocześnie zezwolenia na nadbudowę przedmiotowego magazynu, albowiem zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. pozwolenie na budowę traci- ważność, jeżeli budowa została przerwaną na czas dłuższy niż dwa lata. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r. sygn. akt SA/Wr 313/82. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. P. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Ponownie podniósł, że zarzut samowoli budowlanej jest niestosowny, gdyż braki w dokumentach wynikają z czynności organu i ich chaotyczności a inwestycja jest zgodna ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o braku podstaw do nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolując legalność decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakazującą T. P. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. nadbudowy budynku magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych zlokalizowanego w Z. przy ul. Ż. i W. [...] na działce nr [...], stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). W judykaturze podkreśla się, że istota regulacji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (por.np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 348/10 - Lex nr 1071270, 17 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2290/10 – Lex nr 1138129, 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2016/11 – Lex nr 1312808, 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2050/11 - Lex nr 1312811 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 55/14 – Lex nr 1531566). Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy normują sytuacje, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a inwestor winien zgłosić właściwemu organowi zamiar ich wykonania. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Bezspornie ustalono, że skarżący nie legitymował się pozwoleniem na budowę i niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej. W tym miejscu wskazać należy, że nie zasługują na aprobatę argumenty podniesione w skardze jakoby T. P. legitymował się pozwoleniem na budowę, które zostało zgubione przez organ architektoniczno – budowlany. Przede wszystkim stwierdzić należy, że gdyby skarżący faktycznie posiadał pozwolenie na budowę znajdowałoby się ono w aktach sprawy, a przynajmniej byłoby to odnotowane przez organ prowadzący postępowanie. Co więcej decyzja taka powinna znajdować się w dzienniku budowy. Po ustaleniu, że miała miejsce budowa nowych obiektów, wymagająca uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ obowiązany był do zastosowania art. 48 ustawy i trybu postępowania w nim przewidzianego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. W sposób zgodny z prawem organ nałożył określone obowiązki, zgodnie z cytowanymi uregulowaniami, postanowieniem z dnia 3 września 2013 r. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. organ I instancji przedłużył termin do przedstawienia dokumentów do dnia 31 marca 2014 r. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w tym postanowieniu terminu, skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w O. Jak prawidłowo stwierdził organ w zaskarżonej decyzji nie można uznać, iż nadbudowa przedmiotowego magazynu pomocniczego rozpoczęta przez T. P. w 2012 r. stanowi kontynuację budowy magazynu z 1994 r. Przedstawiona decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 2 lipca 1991 r. o pozwoleniu na budowę magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych na działce nr [...] nie stanowi jednocześnie zezwolenia na nadbudowę magazynu. Zagadnienie utraty ważności pozwolenia na budowę było unormowane w art. 32 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu /pkt 1/ albo jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata /pkt 2/. O ważności pozwolenia na budowę przesądza zatem stan faktyczny, który wypełnia hipotezę art. 32 ust. 1 prawa budowlanego lub nie odpowiada kryteriom ustalonym w tych przepisach. Skoro T. P. przerwał prowadzoną budowę i przerwa ta trwała ponad dwa lata, udzielone skarżącemu pozwolenie na budowę z dnia 2 lipca 1991 r. utraciło ważność z mocy samego prawa. Zgodnie z treścią art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Podsumowując, stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.