I OSK 1368/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Dominika Sain-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1790/13 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz J.B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/WA 1790/13 oddalił skargę J.B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J.B., wnuk zmarłego w dniu [...] października 1997 r. [...] E.P., w dniu 15 czerwca 2012 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej za lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. Jako podstawę prawną żądania podał art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art.47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ( t.j.: Dz. U. z 2010r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Wyjaśnił, że w dniu śmierci dziadka stale zamieszkiwał w tym lokalu mieszkalnym, a zmarły emeryt wojskowy i żadne z jego dzieci nie skorzystali z realizacji prawa do kwatery, zgodnie z przepisami powołanej ustawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 13 ust. 6, art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j.: Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej J.B. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i dokonaniu analizy przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stwierdził, że w dacie śmierci dziadka wnioskodawcy nie istniały przepisy o odprawie mieszkaniowej, a przepisy tej ustawy obowiązujące w dacie wydawania niniejszej decyzji nie przewidują prawa do tego świadczenia dla emeryta wojskowego, a po jego śmierci dla członków jego rodziny. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dla ustalenia, które przepisy prawa powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma data śmierci żołnierza zawodowego, a nie data złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z odpisem skróconym aktu zgonu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] E.P. zmarł w dniu [...] października 1997 r., a zatem wniosek J.B. o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie może być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 lipca 2010 r. w trybie administracyjnym. Wskazał, że przepis art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. stanowił, że odprawę mieszkaniową wypłacało się na podstawie umowy cywilnej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skoro sprawa wypłaty odprawy mieszkaniowej nie ma charakteru sprawy administracyjnej, to wszczęte na wniosek J.B. postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2145/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał, że organ analizując uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej powinien przede wszystkim ustalić, w oparciu o jakie przepisy (w brzmieniu aktualnym, na jakie daty), będzie badał materię istnienia tego uprawnienia. W pierwszej kolejności organ winien ustalić w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie jest niesporne, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu 15 czerwca 2012 r., tj. w dniu wpłynięcia do organu wniosku skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zasadność żądania skarżącego powinna być oceniana według stanu prawnego obowiązującego na ten moment. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku organu, za stosowaniem w rozpoznawanej sprawie wcześniejszych regulacji prawnych nie przemawiają przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte pod rządami powołanej ustawy w brzmieniu już zmienionym. Do tego postępowania należało zatem stosować przepisy aktualnie obowiązującej ustawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej może być uwzględniony tylko w sytuacji, gdy strona nabyła sporne uprawnienie. Organ powinien zatem poczynić ustalenia w tym zakresie, a następnie stosownie do ich wyniku ocenić zasadność wniosku. W sprawie brak jest zatem przesłanek umożliwiających przyjęcie, że postępowanie dotyczące wypłaty odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe. Nadal istnieje przedmiot sprawy, tj. żądanie wypłaty odprawy mieszkaniowej, które wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7, art. 47 w zw. z art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że sprawę rozpoznał według przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku, tj. według stanu prawnego obowiązującego w dniu 15 czerwca 2012 r., który jest tożsamy ze stanem obowiązującym w dacie orzekania. Ustalił, że J.B. jest wnukiem zmarłego [...] E.P. i w dniu jego śmierci, tj. w dniu [...] października 1997 r., zamieszkiwał stale w lokalu mieszkalnym w W. przy ul. [...]. E.P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] czerwca 1968 r. i w dniu śmierci posiadał uprawnienia do emerytury wojskowej oraz wojskowej renty inwalidzkiej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), emerytem wojskowym jest żołnierz zwolniony z zawodowej służby wojskowej, który ma ustalone prawo do emerytury wojskowej. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, rencistą wojskowym jest żołnierz zwolniony z zawodowej służby wojskowej, który ma ustalone prawo wojskowej renty inwalidzkiej. Wskazał, że J.B. swoje prawo do odprawy mieszkaniowej wywodzi z art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 23 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi w razie śmierci: 1) żołnierza służby stałej, który do dnia śmierci zajmował lokal mieszkalny, lub nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub jego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową; 2) żołnierza służby kontraktowej, który do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową; 3) żołnierza pełniącego służbę kandydacką, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, służbę przygotowawczą albo służbę okresową, którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową; 4) żołnierza, o którym w pkt 1-3, zmarłego w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby wojskowej, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek urazów doznanych w czasie pełnienia służby lub chorób powstałych w tym czasie, albo w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej – wspólnie zamieszkałym z nim w dniu jego śmierci: małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i osobom przysposabiającym przysługują uprawnienia, o których mowa w ust. 4. Z art. 23 ust. 4 cyt. ustawy wynika, że osobom, o których mowa w ust. 3, przysługują: 1) odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, wypłacana uprawnionym w częściach równych: a) w wysokości obliczonej według ilości norm przysługujących zmarłemu żołnierzowi w dniu jego śmierci; b) w wysokości 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, obliczonej według zasad określonych w art. 47, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową, albo; 2) zajmowany lokal mieszkalny, lokal zamienny w przypadku zajmowania kwatery, jeżeli Agencja ma taki w swoim zasobie mieszkaniowym i internatowym, za ich zgodą, albo; 3) lokal mieszkalny odpowiadający uprawnieniom żołnierza w dniu jego śmierci, ustalonym na zasadach określonych w art. 26 ust. 1-4, będący w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji, w wybranej przez nich miejscowości, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową, na ich wniosek. W świetle art. 3 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzem zawodowym jest żołnierz w czynnej służbie wojskowej. Żołnierze zawodowi pełnią czynną służbę wojskową jako służbę stałą albo służbę kontraktową. W ocenie organu odwoławczego, zawarte w art. 23 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określenie "żołnierz służby stałej/kontraktowej, który do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej", dotyczy żołnierza zawodowego w służbie czynnej, odpowiednio służby stałej lub kontraktowej, który do dnia śmierci, mimo nabycia prawa do emerytury, nadal pełni służbę wojskową i nie został z niej zwolniony. Za żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 23 ust. 3 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie można zatem uznać emeryta lub rencisty wojskowego. E.P. w chwili śmierci nie był żołnierzem zawodowym, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 1 – 4 cyt. ustawy. J.B. w dniu złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej był wnukiem zmarłego emeryta i rencisty wojskowego, a nie żołnierza zawodowego. W konsekwencji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uznał, że w sprawie brak jest podstawy prawnej do wypłaty odprawy mieszkaniowej wnukowi osoby innej niż wymieniona w art. 23 ust. 3 pkt 1-4 cyt. ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił : I. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 23 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez przyjęcie niezgodnej z treścią tego przepisu wykładni zawężającej krąg osób, którym przysługuje odprawa mieszkaniowa; - art. 23 ust. 9 powołanej ustawy, poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie orzeczenia o wypłacie odprawy mieszkaniowej pomimo, że przywołana norma prawna wylicza enumeratywnie wszystkie przypadki, gdy odprawa mieszkaniowa nie przysługuje osobom, o których mowa w ust. 3 art. 23 tej ustawy i żadna z hipotez tam zawartych nie obejmuje sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego; - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz art. 3 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że normy prawne tych aktów mają zastosowanie w sprawie rozpoznawanej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i do sytuacji faktycznej skarżącego. II. naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, w którym powołano się na przepisy art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz na przepisy innych ustaw, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i przyjęcie oraz przedstawienie błędnej ich wykładni; - art. 6 - 8 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie i stosowanie niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, sprzecznej z rzeczywistym znaczeniem tych przepisów i ratio legis tych regulacji oraz stosowanie pozaustawowych przesłanek przy wydawaniu decyzji, a także sugerowanie w sposób rażąco naruszający zasadę zaufania obywatela do Państwa, iż skarżącemu w ogóle nie przysługują uprawnienia do wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obowiązujących w dniu złożenia wniosku, tj. w dniu 15 czerwca 2002 r. oraz powoływanie się na przepisy innych ustaw, które rzekomo miałyby mieć zastosowanie przy ustalaniu "właściwej" wykładni art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, chociaż ani art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani żadne inne przepisy tego aktu normatywnego, ani również przywołane ustawy nie zawierają żadnych odesłań nakazujących stosowanie tych dodatkowych przepisów do sytuacji prawnej skarżącego w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, że są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że organ odwoławczy, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2145/12 prawidłowo przyjął, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego tj. w dniu 15 czerwca 2012 r. Powołując treść art. 23 ust. 3 cyt. ustawy stwierdził, iż należy zgodzić się z organem, że skoro dziadek skarżącego E.P. został z dniem 21 czerwca 1968 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i w dniu śmierci, tj. [...] października 1997 r., posiadał uprawnienia emerytalne i rentowe, to nie można go uznać za żołnierza zawodowego. Do dnia śmierci był on emerytem wojskowym. Podkreślił, że skoro dziadek skarżącego w chwili śmierci nie był żołnierzem zawodowym, to organ zasadnie odmówił skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej, gdyż przepis ten przyznaje uprawnienia wyłącznie osobom związanym z żołnierzem zawodowym w chwili jego śmierci, a nie w związku ze śmiercią emeryta bądź rencisty wojskowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał, iż są one niezasadne. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego oraz w pełni wyjaśnił pełnomocnikowi skarżącego w odpowiedzi na skargę, dlaczego jego zarzuty są chybione. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedstawioną przez organ argumentację w pełni akceptuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania w ich całokształcie zarzutów formułowanych wobec treści skarżonej decyzji, a w konsekwencji brak poczynienia rzeczywistych ustaleń co do naruszeń tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jak również brak wykazania w uzasadnieniu wydanego wyroku okoliczności i dowodów stanowiących podstawę do ustaleń zawartych w tym uzasadnieniu, a jedynie powtórzenie skrótowe argumentacji zawartej w decyzji będącej przedmiotem skargi, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo istnienia jej uzasadnionych podstaw; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej rozważań prawnych Sądu w sposób lakoniczny, bez wskazania wszystkich przepisów przywołanych przez organ w uzasadnieniu decyzji oraz bez żadnego odniesienia się do zarzutów skargi w tym względzie, co w sposób znaczący utrudnia uzasadnienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a w części może wręcz prowadzić do uznania, że wyrok ten wymyka się kontroli instancyjnej; III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie niezastosowania się przez organ do wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2145/12 i sformułowanej przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy skarżącego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji i po części oparcie rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku na takiej odmiennej ocenie prawnej; IV. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j.: Dz. U z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie niezgodnej z rzeczywistym zakresem treściowym, a przy tym zawężającej, definicji osób, którym przysługuje uprawnienie do żądania wypłaty odprawy mieszkaniowej, podczas gdy wskazany przepis wykładany w sposób właściwy takich ograniczeń nie zawiera. Wskazując na powyższe postawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, względnie, w przypadku uznania przez Sąd, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podał m.in. że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny oraz bez żadnego odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze oraz zaakceptował brak zastosowania się przez skarżony organ do wyrażonej w poprzednio wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2145/12 oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W powołanym wyroku nie stwierdzono, aby do ustalenia właściwej wykładni przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stosować przepisy innych ustaw. Wskazał, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r. w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 86 poz. 433 ze zm.), przyznawały uprawnienia osobom bliskim w przypadku śmierci żołnierza, to jest poprzez przepis art. 23, przyznający prawo do kwatery członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej oraz przepis art. 44, który uprawniał do zawarcia umowy najmu tych członków rodziny zmarłego żołnierza, emeryta wojskowego, którzy nie nabywali prawa do kwatery (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oz. w Gdańsku, sygn. akt NSA/Gd 463/97, ONSA 1999 r. Nr 1, poz. 24). Także późniejsze przepisy art. 23 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 47 ust. 1—5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. (czyli do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2004 r.) przyznawały uprawnienia przysługujące po śmierci emeryta lub rencisty wojskowego (prawo do kwatery lub lokalu mieszkalnego albo do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego) wszystkim wstępnym, zstępnym (...), którzy zamieszkiwali wraz z emerytem/rencistą w dniu jego śmierci. Wobec powyższego, jeżeli przyjąć, iż wprowadzone w nowelizacji z 2004 r., a obowiązujące od dnia 1 lipca 2004 r., przepisy art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP według zawężającej wykładni przyjętej przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w zaskarżonym wyroku, nie przyznawałyby żadnych uprawnień członkom rodziny po śmierci żołnierza zawodowego służby stałej, który do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej, to zacytowane powyżej ustalenia tegoż Sądu, przyjęte przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy, wydają się całkowicie niezrozumiałe. W takim bowiem wypadku trudno byłoby uznać, że przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą (które przy przyjęciu takiej wykładni niczego już rodzinie nie przyznają) nie są bardziej restrykcyjne niż dawne przepisy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2145/12 nie ma mowy o ograniczeniu kręgu osób, którym przepis art. 23 przyznaje uprawnienia i całkowitym odebraniu uprawnień osobom w takiej sytuacji, jak skarżący. Sąd przy tym wyraźnie stwierdza, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym obecnie są w sytuacji skarżącego korzystniejsze. Wobec tego zarówno organ, jak i przede wszystkim Sąd pierwszej instancji, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, nie stosując powyższej oceny prawnej, naruszyły przepis art. 153 p.p.s.a. Ponadto skarżący stwierdził, że jego ocenie ustalenia i motywy zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jaskrawy dowodzą braku rozpoznania skargi w jej całokształcie, wadliwości uzasadnienia, a w konsekwencji wadliwości wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznając sprawę w jej całokształcie zobowiązany jest przedstawić własną ocenę zarzutów skarżącego, a nie zasłaniać się w tym względzie pismem skarżonego organu zawierającym odpowiedź na wywiedzioną skargę. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się jednak jakichkolwiek ustaleń ani rozważań w tym zakresie poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez jego błędną wykładnię, wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając rozstrzygnięcie nie wyjaśnił, że używane przez ustawodawcę w art. 23 od wejścia w życie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do dnia 30 czerwca 2004 r. (a także w innych przepisach tej ustawy od jej wejścia w życie aż do chwili obecnej) określenie "żołnierz zawodowy", zmieniło swoje znaczenie od 1 lipca 2004 r. po nowelizacji wprowadzającej od tej daty uprawnienia do odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203) oraz po przeredagowaniu treści art. 23. Przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 86 poz. 433), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., stanowiły o uprawnieniach żołnierzy zawodowych zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, natomiast po nowelizacji wprowadzającej od dnia 1 lipca 2004 r. przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 2, stanowią o uprawnieniach żołnierzy zawodowych zwalnianych, natomiast przepis art. 23 ust. 3 w brzmieniu pierwotnym, jak i kolejnych wersjach aż do brzmienia obecnie obowiązującego stanowił zawsze o uprawnieniach przysługujących osobom bliskim, zamieszkującym wspólnie z żołnierzem (pełniącym służbę albo mającym prawo do emerytury lub renty wojskowej), w razie jego śmierci. We wcześniejszej wersji, ustawodawca w art. 23 przy każdym użyciu określenia "żołnierz zawodowy" dodawał uściślenie "zwolniony z czynnej służby" lub "pełniący służbę"; natomiast w art. 23 ust. 3 pkt 2 zamieszczono sformułowanie "emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1", z kolei ust. 1, obowiązujący w tym czasie (czyli od wejścia w życie ustawy do dnia 30 czerwca 2004 r.) miał następujące brzmienie: "(...) Żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowuje (...) prawo do kwatery jeżeli nabył uprawnienia do: 1) emerytury wojskowej, 2) wojskowej reny inwalidzkiej". Zdaniem skarżącego, analiza powołanych przepisów świadczy o tym, że w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP od jej wejścia w życie aż do dnia 30 czerwca 2004 r. określenie "żołnierz zawodowy" oznaczało zawsze także "emeryta lub rencistę wojskowego", czyli jak wskazano powyżej w art. 23 ust. 1, żołnierza zawodowego, zwolnionego z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, który nabył uprawnienia do emerytury lub renty wojskowej i przeszedł na emeryturę lub rentę. W znowelizowanym w 2004 r. art. 23 ust. 3 pkt 1 tego aktu prawnego ustawodawca nie wprowadził żadnego uściślenia, które stanowiłoby, że od daty jego wejścia w życie uprawnienia przysługują jedynie w przypadku śmierci żołnierza służby stałej pełniącego służbę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji Warszawie nie podał żadnej regulacji stanowiącej o tym, że od wprowadzenia w życie w dniu 1 lipca 2004 r. nowelizacji art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i zmiany brzmienia art. 23 ust. 3 przez wprowadzenie bardziej szczegółowych zapisów, określenie "żołnierz zawodowy" nagle zmieniło swoje znaczenie i w przypadku żołnierzy wymienionych w pkt 1 nie obejmuje już tych żołnierzy zawodowych, którzy nabyli prawo do emerytury lub renty, przeszli na emeryturę lub rentę i przestali pełnić służbę. Ponadto autor skargi kasacyjnej przytaczając motywy projektu zmiany art. 23 cyt. ustawy - druk Sejmu RP IV kadencji nr 1850, dot. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw stwierdził, że ratio legis, jakie przyświecało ustawodawcy przy wprowadzaniu zmiany art. 23, z pewnością nie stanowiła wola pozbawienia wszystkich uprawnień członków rodzin zmarłych żołnierzy służby stałej po ich zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, a zatem także emerytów, gdyż żadnych innych przepisów dotyczących tej grupy osób równocześnie nie wprowadzono (co nie przeszkodziło w pominięciu wszystkich żołnierzy, którzy nabyli prawo do emerytury w pierwszej wersji tego przepisu, obowiązującej od dnia 1 lipca 2004 r.; ten błąd naprawiono w kolejnej ustawie o zmianie ustawy o zakwaterowaniu – Dz. U. z 2005 r. Nr 33 poz. 290). Tymczasem wykładnia art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP literalnie powtórzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za wykładnią przedstawioną w zaskarżonej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazująca, że uprawnienia przyznawane przez ten przepis nie obejmują członków rodzin zmarłych emerytów/rencistów, oznaczałaby, że ustawodawca, skreślając w art. 23 tej ustawy sformułowanie emerytów/rencistów, tę grupę osób pozbawił wszystkich uprawnień. Jednocześnie skarżący zauważył, iż przepisy art. 23 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. do chwili obecnej (czyli również w dniu złożenia wniosku), które definiują krąg osób, którym przysługuje od dnia 1 lipca 2004 r. odprawa mieszkaniowa, nie zawierają określenia "żołnierz zawodowy". Określenie "żołnierz zawodowy" było używane w tych przepisach wcześniej, tj. od wejścia w życie cyt. ustawy do dnia 30 czerwca 2004 r. i określenia tego nie przywrócono w żadnej z kolejnych sześciu nowelizacji tego przepisu. Przepis art. 23 cyt. ustawy precyzyjnie i wyraźnie mówi nie o "żołnierzu zawodowym", ale o żołnierzu służby stałej (ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 4, ust. 4), żołnierzu służby kontraktowej (ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2 i 4, ust. 4), żołnierzu pełniącym służbę kandydacką, nadterminową, zasadniczą służbę wojskową, służbę przygotowawczą albo służbę okresową (ust. 3 pkt 3, ust. 4), o żołnierzu zwolnionym ze służby (ust. 3 pkt 4) oraz o członkach rodzin żołnierzy wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 1-4. Zaprezentowaną powyżej wykładnię wzmacnia stwierdzenie, że w kolejnych ustępach (5 – 9) art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i przy każdym użyciu terminu "żołnierz zawodowy", dodawane jest sformułowanie uściślające, czy chodzi o żołnierza zwalnianego ze służby, czy też żołnierza lub osoby wskazane w przepisach art. 23 ust. 1, 2 lub 3 tej ustawy. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przedstawiona w niej argumentacja świadczy o tym, że prawidłowa wykładnia terminu "żołnierz zawodowy" potwierdza, że jest nim zarówno żołnierz pełniący służbę, jak i żołnierz zwolniony ze służby wojskowej. Nawet tytuł ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych daje podstawę do twierdzenia, że żołnierz zawodowy po nabyciu praw emerytalnych, zwolnieniu z pracy i przejściu na emeryturę w dalszym ciągu nazywany jest przez ustawodawcę "żołnierzem zawodowym". Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez jego błędną wykładnię i przyjęcie niezgodnej z rzeczywistym zakresem treściowym, a przy tym zawężającej, definicji osób, którym przysługuje uprawnienie do żądania wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż podniesione w niej zarzuty są nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie niezastosowania się przez organ do wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2145/12 oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż stosownie do oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku wniosek skarżącego rozpoznał na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obowiązujących w dniu wniesienia wniosku, tj. w dniu 15 czerwca 2012 r. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, dokonanie przez organ wykładni art. 23 ust. 3 powołanej ustawy przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie stanowiło naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz stwierdzenie, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak nie budzi wątpliwości fakt, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na ocenę, czy będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola legalności administracji publicznej rzeczywiście miała miejsce i czy prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa. W uzasadnieniu wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie operacji logicznej, którą przeprowadził sąd pierwszej instancji, stosując w rozstrzyganej sprawie określone normy prawne. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu, które doprowadziło go do sformułowania przyjętych wniosków oraz wydania orzeczenia określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji. Pełni ono dwojaką funkcję. Z jednej strony ma ono charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego i jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi mieć możliwość dokładnego poznania argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 550/05). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stanowił art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w kwestii dotyczącej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, ograniczył się do przytoczenia powołanego przepisu, powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ i jego prostej akceptacji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził jedynie, że należy uznać je za niezasadne. Podał również, iż "organ w pełni wyjaśnił pełnomocnikowi skarżącego w odpowiedzi na skargę, dlaczego jego zarzuty są chybione. Sąd przedstawioną przez organ argumentację w pełni akceptuje". W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniósł się do argumentacji (w tym przypadku wywodów co do wykładni przepisów prawa materialnego i naruszeń przepisów postępowania). W sytuacji, gdy skarżący stara się dowieść swoich racji przez wsparcie ich określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, sąd powinien zweryfikować jego twierdzenia, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym i obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zignorował istotę spornego w sprawie zagadnienia, które dotyczyło uprawnienia skarżącego do odprawy mieszkaniowej, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił motywów, którymi się kierował stwierdzając, "że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego" i stosując art. 151 p.p.s.a. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia elementarnych wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie realizuje celu i przypisanej mu funkcji jako integralnego elementu rozstrzygnięcia sądowego. Przede wszystkim jednak wyklucza możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na obecnym etapie postępowania ustosunkowanie się do podnoszonych w nim kwestii jest przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien przeprowadzić wyczerpującą analizę miarodajnego dla niej stanu prawnego i rozważyć rzetelnie zarzuty podniesione w złożonej doń skardze, a następnie dokonaną ocenę przedstawić w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi i standardy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).