II OSK 496/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 274/15 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W. na rzecz Powiatu G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 274/15 oddalił skargę spółki [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. Sąd I instancji uznał, że prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego, albowiem będąc wierzycielem upadającego zakładu opieki zdrowotnej może realizować swoje uprawnienia jedynie na gruncie prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Skarżący nie wskazał zatem skutecznie przepisu prawa z zakresu administracji publicznej, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym jego interes prawny nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż jako wierzyciel ma interes faktyczny, który jednak nie może być podstawą skargi na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu. Pogląd uznający, że wierzyciel wywodzący swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego nie ma legitymacji do wnoszenia skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego dotyczącą likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest jednolity i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 946/05; 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 778/05; 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1749/06, 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07; 9 czerwca 2014 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 87/13). Wobec powyższego Sąd I instancji uznał za niezasadne twierdzenie skarżącej, iż posiada ona interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę o przekształceniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez: a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny skarżącego w rozumieniu tego przepisu musi być oparty o obowiązującą normę z zakresu administracji publicznej, czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej podczas, gdy musi on być oparty o obowiązującą normę prawną należącą do jakiejkolwiek gałęzi prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego, b) niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie interes skarżącej wynikający z art. 353 kodeksu cywilnego jest interesem faktycznym, a nie prawnym i nie odpowiada pojęciu interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym interes prawny skarżącej musi być oparty o obowiązującą normę prawną należącą do jakiejkolwiek gałęzi prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego, i taki indywidualny interes materialnoprawny skarżąca posiada; II. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich przepisów wskazywanych przez skarżącą, jako źródła interesu prawnego do złożenia skargi w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieuwzględnienie powołanych w skardze: art. 52 ustawy o działalności leczniczej, art. 69 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 75 ustawy o działalności leczniczej, z których skarżąca wywodziła interes prawny obok art. 353 kodeksu cywilnego skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że interes skarżącej nie pochodzi z norm prawa administracyjnego i współkształtowało orzeczenie o oddaleniu skargi, która powinna zostać uwzględniona; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze z uwagi na przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, która powinna zostać uwzględniona i wobec wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 75 pkt. 2 w zw. z art. 69 ustawy o działalności leczniczej i w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w zw. z art. 7 Konstytucji; art. 12 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w zw. z art. 7 Konstytucji; art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, art. 59 ust. 4 oraz art. 69-82 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to uchybienie polegało na tym, że Sąd I instancji nie zauważył naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego i formalnego. Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż - przy przysługującej skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi - nie dokonanie przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej uchwały przez pryzmat wskazanych przepisów prawa materialnego, które znajdowały w sprawie zastosowanie wprost przewidując kompetencje i sposób działania rady powiatu, spowodowało oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona. Na tych podstawach spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 595) “Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Legitymację do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ powiatu ma zatem ten, którego interes prawny lub uprawnienie narusza uchwała. Ustalenie, że wnoszący skargę ma legitymację do zaskarżenia uchwały organu powiatu otwiera możliwość prawną skutecznego żądania poddania przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem tej uchwały. Zasadnie Sąd dokonał oceny czy wnoszącemu skargę przysługuje, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, legitymacja do zaskarżenia uchwały. Według art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podstawowym ograniczeniem legitymacji jest to, że to uchwała organu powiatu ma naruszać interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Nie są podstawą do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zdarzenia prawne wynikające z regulacji prawnej, która nie była podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały, a które zdaniem skarżącego prowadzą do ograniczenia możliwości prawnej dochodzenia od przekształconego podmiotu spełnienia zobowiązania. Jest to odrębna regulacja, w tym zawierająca konsekwencje prawne zadłużenia. Następstwem tego art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowi samoistnej normy prawnej do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podstawą do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia może być wyłącznie przepis prawa, na mocy którego została podjęta zaskarżona uchwała, a zatem w zakresie zaskarżonej uchwały art. 69 do 82 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Artykuł 69 tej ustawy jest podstawą prawną do przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową. Uchwała Powiatu G. z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej nie dotyczyła interesu prawnego ani uprawnienia co do prowadzenia działalności leczniczej w dotychczasowej formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez jej zmianę na formę spółki kapitałowej. Artykuł 353 § 1 kodeksu cywilnego nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez zmianę formy organizacyjnej podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, a taki był wyłącznie przedmiot regulacji zaskarżonej uchwały. O tym, czy jednostka ma interes prawny lub uprawnienie przesądza przepis prawa administracyjnego, przy czym mogą one być zamieszczone w przepisach materialnoprawnych, ustrojowych, procesowych. Przepisy prawa administracyjnego mogą odwoływać się do regulacji w przepisach prawa cywilnego (np. prawa własności). Natomiast przepisy prawa cywilnego nie dają podstawy do samoistnego wyprowadzenia interesu prawnego z roszczeń cywilnoprawnych, dochodzonych przed sądem powszechnym. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia może być wyłącznie przepis prawa, które daje podstawy do kształtowania uprawnienia lub obowiązku przez organ administracji publicznej, a nie sąd powszechny. Skarżący ma na podstawie art. 353 § 1 kodeksu cywilnego interes prawny do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego na drodze postępowania cywilnego, a nie do zaskarżenia uchwały, podjętej na podstawie art. 69 ustawy o działalności leczniczej. Brak podstaw do wyprowadzenia legitymacji do zaskarżenia uchwały wyłączyło dopuszczalność przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem tej uchwały. Postawienie zatem w tym zakresie zarzutu co do zgodności z prawem tej uchwały i powołane w tym przedmiocie przepisy nie były stosowane przez Sąd. Konsekwencją tego jest to, że nie można skutecznie zarzucić ich naruszenia. Nadto należy wskazać, że uchwała ta dotyczyła wyłącznie zgody na przekształcenie, a jak wskazano w uzasadnieniu uchwały właściwym do przekształcenia jest Zarząd Powiatu. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.