II FSK 394/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Po 752/15 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 29 stycznia 2014 r. nr LVI/449/2014 w przedmiocie sposobu poboru opłaty targowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Po 752/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 29 stycznia 2014 r. nr LVI/449/2014 w przedmiocie określenia wysokości stawek opłaty targowej i sposobu poboru tej opłaty. Jako podstawę prawną Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. S.S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 29 stycznia 2014 r. nr LVI/449/2014 w sprawie określenia wysokości stawek opłaty targowej i sposobu poboru tej opłaty, żądając stwierdzenia jej nieważności. Organowi administracji zarzucił "błędy w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia" oraz naruszenie: – art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; – art. 7 i 77 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; – art. 32 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi strona wskazała jako podstawę prawną swojego żądania przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego zaskarżoną uchwałą niezasadnie zróżnicowano opłatę targową w zależności od miejsca prowadzenia sprzedaży towarów. Zdaniem strony przedmiotowa uchwała nie zawiera definicji miejsc przeznaczonych do prowadzenia sprzedaży oraz innych miejsc, w których sprzedaż może być prowadzona. W związku z brakiem precyzji w tym zakresie uchwała ta nie może być prawidłowo wykonywana. W uchwale nie ustalono, gdzie można prowadzić sprzedaż, wobec tego nie jest możliwe ustalenie opłaty za taką ewentualną sprzedaż. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych targowiskami są wszelkie miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż. O pobieraniu opłaty targowej decyduje zatem sam fakt sprzedaży towaru, a nie miejsce dokonywania tej czynności. Nie można różnicować wysokości opłaty targowej w zależności od miejsca prowadzenia sprzedaży, o ile sprzedaż nie jest prowadzona w budynkach lub ich częściach. W drodze uchwały nie można też modyfikować ustawowej definicji targowiska jako miejsca sprzedaży. Opłaty winny być identyczne dla wszystkich rodzajów targowisk. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W opinii Sądu I instancji skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Trzemesznie w sprawie określenia wysokości stawek opłaty targowej i sposobu poboru tej opłaty narusza jego własny indywidualny interes prawny. Wobec powyższego skarga była dopuszczalna. W opinii Sądu I instancji badana uchwała, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie tworzy nowej definicji miejsc przeznaczonych do sprzedaży towarów ani nie modyfikuje definicji targowiska jako miejsca sprzedaży towarów. Targowisko jest definiowane zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.o.l. jako wszelkie miejsce, w którym prowadzona jest sprzedaż towarów. Definicja targowiska w art. 15 ust. 2 u.p.o.l. została zakreślona bardzo szeroko. Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje z mocy prawa z chwilą faktycznego podjęcia czynności handlowych zmierzających do dokonania sprzedaży (niezależnie od skutku) w każdym miejscu danej gminy, a nie tylko w miejscach do tego celu wyznaczonych (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1107/13, LEX nr 1404434). Organ gminy jest uprawniony do określenia wysokości opłaty targowej z tytułu handlu również w sytuacji, gdy sprzedaż dokonuje się poza miejscem do tego wyznaczonym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1542/11, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Obowiązek uiszczenia opłaty targowej dotyczy targowisk rozumianych jako wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel (uchwała RIO w Łodzi z dnia 3 lutego 2003 r., sygn. 4/16/03, LEX nr 144752). Targowiskiem jest miejsce przeznaczone przez władze gminne na handel (plac targowy), ale również każde inne miejsce (nawet organizacyjnie nieprzystosowane), w którym odbywa się handel (G. Dudar, komentarz do art. 15 u.p.o.l. – LEX 2015). Zdaniem Sądu I instancji Gmina Trzemeszno wprowadzając w zaskarżonej uchwale wyższe stawki opłaty targowej (50,00 zł) w odniesieniu do "miejsc innych niż przeznaczone do sprzedaży towarów" i czyniąc to wobec wszystkich osób tam sprzedających, nie działała przeciwko konkretnym sprzedawcom, choć subiektywnie mogą oni mieć takie odczucia z uwagi np. na przywiązanie do dotychczasowego miejsca prowadzenia działalności, opłacalność handlu oraz brak chęci zaakceptowania zmian. Miejsca inne niż przeznaczone do sprzedaży to miejsca inne niż Targowisko przy ul. M. – wyznaczone przez Gminę w celu scentralizowania tam handlu. W tej sytuacji z tytułu sprzedaży prowadzonej przez skarżącego np. na Placu S. wynika zgodny z prawem obowiązek uiszczenia opłaty targowej w wyższej wysokości (50,00 zł). Wszyscy, którzy będą handlować w miejscach innych niż przeznaczone do sprzedaży muszą uiścić wyższą opłatę targową. Taka regulacja nie narusza zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady niedyskryminowania wskazanych w art. 32 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała nie naruszyła zdaniem Sądu I instancji również normy art. 76 Konstytucji RP dotyczącej nakazu ochrony konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. W ocenie Sądu I instancji stawka dzienna ustalona dla targowisk objętych powyższą uchwałą jest zgodna z obowiązującym prawem i nie przekracza stawki ustawowej (obecnie 767,68 zł – art. 19 pkt 1 litera a) u. p. o. l.). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S.S. zaskarżając ten wyrok w całości. Wniósł o: - rozpoznanie sprawy na rozprawie; - zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Trzemeszno w całości; - zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie w razie zaistnienia ku temu przesłanek wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepianych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 u.p.o.l. Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Nadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddalaniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). W skardze kasacyjnej sformułowany został tylko zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 u.p.o.l. Powołany przepis stanowi, że rada gminy może wprowadzić opłatę targową. Opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b (ust. 1), oraz że targowiskami, o których mowa w ust. 1, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzona sprzedaż (ust. 2). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że uchwała w żaden sposób nie wskazuje co należy rozumieć przez miejsca, w których obowiązują poszczególne rodzaje opłat. W jego ocenie poprawnie sformułowana tego rodzaju uchwała winna wskazywać co najmniej adresy miejsc, w których obowiązują poszczególne rodzaje opłat. Przedstawione uzasadnianie zarzutu skargi kasacyjnej nie jest adekwatne do wskazanej podstawy kasacyjnej. Z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. wynika, że rada gminy może wprowadzić opłatę targową oraz, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. W wykonaniu kompetencji wynikającej z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. Rada Miasta Trzemeszno podjęła uchwałę z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie określenia wysokości stawek opłaty targowej i sposobu poboru tej opłaty określając w § 1, że jest ona pobierana od osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży (...). W art. 15 ust. 2 zawarta została definicja targowiska, które rozumiane jest przez ustawę jako wszelkie miejsca, w których jest prowadzona sprzedaż. Żaden z wyżej wymienionych przepisów nie odnosi się, nie reguluje, nie określa kompetencji rady gminy do różnicowania wysokości opłaty targowej, jak i określania kryteriów, według których owo różnicowanie może nastąpić, a to właśnie te kwestie stanowią o istocie skargi kasacyjnej. Przyjmuje się, i Sąd w składzie niniejszym pogląd ten akceptuje, że stawki opłaty targowej mogą być różne dla odrębnych typów targowisk. Podstawy prawne takiego różnicowania wynikają z art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., i w tych granicach gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych a przez to mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, w tym poprzez różnicowanie obciążeń podatkowych. Pominięcie w podstawach kasacyjnych art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności stanowiska Sądu I instancji w zakresie w jakim zaakceptował dokonane w zaskarżonej uchwale zróżnicowanie wysokości opłaty targowej oraz kryteria tego zróżnicowania. Dla porządku tylko należy odnotować, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały z dnia 29 stycznia 2014 r. wskazany został art. 19 pkt 1 lit. a) i pkt 2 u.p.o.l. oraz nieistotne w zakresie sporu przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Także Sąd I instancji dostrzegając swobodę gmin w ustalaniu obciążeń opłatą targową wskazał, że granice tej swobody wyznacza art. 15 i art. 19 pkt 1 u.p.o.l. Autor skargi kasacyjnej poprzestał na wskazaniu tylko art. 15 ust. 1 i 2 u.p.o.l., który nie pozwala na kontrolę zasadności oceny Sądu I instancji w zakresie aprobaty dokonanego w uchwale Rady Miasta Trzemeszna zróżnicowania wysokości opłaty targowej i doboru oraz stopnia precyzyjności kryteriów tego zróżnicowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.