I OZ 1863/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1550/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, II SA/Wa 1550/15, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja odmawiająca nadania M. S. stopnia doktora habilitowanego. Decyzja ta nie nakłada na zobowiązanego żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw, czy obowiązków materialnoprawnych prowadzonego postępowania. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie stwarza również niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Do wykonania nie kwalifikują się zatem wszelkie odmowne akty administracyjne. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu (w zakresie praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu. Nie kwalifikuje się do wykonania większość orzeczeń rozstrzygających określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nie przyznających uprawnień i nie nakładających obowiązków, które wymagałaby wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonalności decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak przedmiotu wykonania decyzji odmownej, podczas gdy: a). zaskarżona decyzja nakłada na Instytut Slawistyki Polskiej Akademii Nauk obowiązek w postaci rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym oraz obowiązek niezatrudniania go na stanowisku dotychczasowym w przyszłości, z uwagi na nieuzyskanie przez skarżącego stopnia doktora habilitowanego w okresie 9 lat zatrudnienia go na stanowisku adiunkta, a zatem tworzyła podlegający wykonaniu węzeł praw i obowiązków; b). możliwość powołania się przez wspomniany Instytut na zaskarżoną do WSA, lecz ostateczną w administracyjnym toku instancji oraz wykonalną decyzje z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w postępowaniu prowadzonym przed Sądem rejonowym dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie z powództwa skarżącego przeciwko Instytutowi Slawistyki Polskiej Akademii Nauk o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne (VIII P 1190/13), grozi skarżącemu powstaniem trudnych do odwrócenia skutków i wyrządzeniem znacznej szkody w postaci oddalenia powództwa o przywrócenie do pracy i o odszkodowanie za okres pozostawania bez pracy, mimo niezakończonego postępowania o kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, stanowiącej przesłankę rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem pracy. W uzasadnieniu podniesiono, że nie można z góry zakładać, że w każdym wypadku decyzja odmowna nie będzie nadawała się do wykonania skoro samo pojęcie wykonania decyzji nie jest ostre na gruncie nauki prawa administracyjnego. W każdym bowiem wypadku niezbędne jest szczegółowe rozważenie skutków, jakie decyzja administracyjna – nawet odmowna – ze sobą niesie i czy kreuje jakieś prawa lub obowiązki. Zdaniem skarżącego przedmiotem wykonania decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów będzie zatem każde zachowanie się polegające na działaniu Instytutu Slawistyki Polskiej Akademii Nauk, w postaci złożenia wypowiedzenia umowy o pracę oraz na zaniechaniu w postaci niezatrudniania adiunktów, którzy nie uzyskali stopnia doktora habilitowanego w terminie. Decyzja ta podlega zatem wykonaniu, rozumianemu jako spowodowanie takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu administracyjnego. Mając na uwadze, że wspomniana decyzja będzie podlegała wykonaniu, należy przejść do przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jakie niesie ze sobą wykonanie tej decyzji. Dla skarżącego skutki te związane są z możliwością powoływania się przez Instytut Slawistyki Polskiej Akademii Nauk na ostateczną i podlegająca wykonaniu decyzję o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego, jako na uzasadnienie legalności wypowiedzenia skarżącemu umowy o pracę. Skarżącemu zostanie wyrządzona nieodwracalna szkoda w postaci utraty możliwości uzyskania przywrócenia do pracy, czy tez odszkodowania za okres pozostawania bez pracy, które to roszczenia mogą być realizowane wyłącznie w postępowaniu przed sądem pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Strona zobowiązana jest do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w judykaturze, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia tej stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch wskazanych w powołanym przepisie przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych twierdzeniach strony. Jednakże Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (postanowienie NSA z z dnia 31 maja 2010 r., II OZ 443/10). Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki rozumie się taką szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia lub nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2006 r., I OZ 1144/06). Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji/postanowienia, nie zwalnia to jednak strony z wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (postanowienie NSA z 20 października 2015 r., I OZ 1290/15). Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji oraz reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody .Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04, LEX nr 837880). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 224-225 uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (postanowienie NSA z: 6.12.2007 r., II GZ 190/07; 23.7.2009 r., II FZ 282/09; 25.3.1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 485-491 uw. 3-7; postanowienie NSA z 17.7.2006 r.- I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2007/6/76). W świetle powyższego, dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a, istotnym jest przede wszystkim to, czy akt objęty wnioskiem podlega wykonaniu. W rozpoznawanej sprawie, skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji o odmowie nadania stopni doktora habilitowanego, dlatego stwierdzić należy, że wspomniany akt, ze względu na jego odmowny charakter, nie podlega wykonaniu. Decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] czerwca 2015 r. nr [...] nie daje prawnomaterialnych uprawnień, ani też nie nakłada tego rodzaju obowiązków, a zatem pozbawiona jest cech wykonalności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.