II SA/Bk 765/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. U Z A S D N I E N I E Wnioskiem z dnia 5 lipca 2013 r. A. Ł. wystąpiła do Burmistrza J. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę Z. K. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz J. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy był fakt, podlegania przez wnioskodawczynię obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w zakresie emerytalno-rentowym, chorobowym i macierzyńskim. Z decyzją tą nie zgodziła się A. Ł. i wniosła odwołanie. W odwołaniu zwróciła się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną mamą, która nie jest w stanie sama mieszkać, gdyż ma problemy z chodzeniem, pamięcią, przyjmowaniem lekarstw i innymi czynnościami. W związku z koniecznością opieki nad mamą zrezygnowała z pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z akt sprawy wynika iż: 1. Z. K. orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. została uznana za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe; 2. A. Ł. jest córką Z. K.: - zatem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki, - sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, co wynika z wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu 18 lipca 2013 r., - źródłem utrzymania sześcioosobowej rodziny jest emerytura Z. K. w wysokości 941,58 zł (miesięcznie), zasiłek rodzinny w wysokości 212 zł (miesięcznie) i dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 831,10 zł (miesięcznie). Organ odwoławczy podał, że osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi spełniać łącznie trzy warunki. Po pierwsze musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby nad, którą sprawuje opiekę. Po drugie musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami (...) albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po trzecie łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione tylko dwa warunki wymienione w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie osoba wymagająca opieki Z. K., legitymuje się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdzającym stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, co stosownie do przepisu art. 3 pkt 21 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności. A. Ł. sprawuje stałą opiekę nad matką. Nie został spełniony warunek dotyczący rezygnacji z zatrudnienia, gdyż zgodnie z zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wystawionym przez inspektora ds. zobowiązań podatkowych zatrudnionego w Urzędzie Miejskim w J., A. Ł. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 13,3452 ha, w tym 3,3244 ha przeliczeniowych. Skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie, bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt. II UK 361/07 przez "zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej" w rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, należy rozumieć zakończenie jej w sposób definitywny. Zaprzestanie działalności rolniczej związane jest najczęściej bądź to z faktem nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, bądź też z niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym lub ewentualnym wyzbyciem się jego własności (art. 28 ust. 4, art. 28 ust. 10, art. 19 ust. 2 pkt 3). W rozpatrywanej sprawie okoliczności te nie wystąpiły. Z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego A. Ł. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 stycznia 1991 r., co zostało potwierdzone zaświadczeniem KRUS Placówka Terenowa w Ł. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W związku z tym nie może jej być przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie, bowiem z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła A. Ł. i podała, że jest właścicielką małego gospodarstwa rolnego, na którym pracuje wraz z mężem, co nie utrudnia jej opieki nad mamą. Jej rodzina skład się z pięciu osób, w tym trzy dorastające i uczące się córki. Odebranie jej prawa do zasiłku opiekuńczego jest bardzo krzywdzące, ponieważ spycha jej rodzinę na margines społeczny. Za 520 zł z pewnością nie da się przeżyć. Dodała, że nie posiada luksusowego auta ani pięknie urządzonego domu, nie wyjeżdża na wczasy. Jako najmłodsza z rodzeństwa świadomie i dobrowolnie zdecydowała się zostać na gospodarstwie i godnie dochować rodziców. Mama jest chora i niepełnosprawna, dlatego potrzebuje całodobowej opieki, gdyż ma problemy z poruszaniem się, przyjmowaniem lekarstw, prostymi czynnościami higienicznymi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. skarżąca podała, że prowadzi z mężem gospodarstwo o powierzchni 13 ha w tym 3,3 ha przeliczeniowych. Do czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki na matką. Była to decyzja przyznającą świadczenie bezterminowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 ww. ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Na podstawie materiału zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu za bezsporne należy uznać, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych). Nie jest też kwestionowane, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką i że dochód rodziny nie przekracza kryterium ustawowego warunkującego przyznanie świadczenia. Nadto bezsporne jest, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 13,3452 ha, w tym 3,3244 ha przeliczeniowych. W sprawie niniejszej przyjęto, że nie został spełniony warunek dotyczący rezygnacji z zatrudnienia, gdyż skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego i nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. Podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników do 1 stycznia 1991 r. a zgodnie z treścią art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów. Z informacji uzyskanej od skarżącej na rozprawie wynika, że do czerwca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Świadczenie to było przyznane bezterminowo. Organy administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, a zdaniem składu orzekającego, w odniesieniu do osób, którym przyznano prawo do świadczenia rodzinnego przed 1 stycznia 2013 r. na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust.1 i ust. 3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest po 30 czerwca 2013 r. Powyższy wyrok dotyczy więc prawa do świadczeń pielęgnacyjnych przyznanych na mocy decyzji administracyjnych na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., a które na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej miały wygasnąć. Podkreślenia wymaga, że wyrok ten nie jest wyrokiem aplikacyjnym, czyli takim, który jednocześnie rozstrzyga, o tym jakie prawo i w jakim zakresie winno być stosowane odnośnie stosunków społecznych, których orzeczenie Trybunału dotyczy (por. M. Florczak-Wątor, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.114-117). Ponadto w literaturze podnosi się, że wiążący charakter orzeczenia o niekonstytucyjności odnosi się do samej sentencji wyroku. Nie można takiej mocy przypisywać wywodom uzasadnienia (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009 s. 836). Zdaniem Sądu sentencja wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest jednoznaczna. Wynika z niej, że skutkiem tego wyroku może być w wielu przypadkach "reaktywowanie" prawa do świadczeń przyznanych w trybie art. 17 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Formułując ten pogląd Sąd używa określenia "może", bowiem Sądowi wiadomo z urzędu, że odnośnie świadczeń przyznanych na podstawie art. 17 ustawy na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. w niektórych przypadkach wydawano decyzje o stwierdzeniu wygaśnięcia prawa do świadczenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. W przypadku wydania takiej decyzji ewentualne przywrócenie prawa do świadczenia wymagałoby uprzedniego wzruszenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa. Obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, to jest w dniu 5 grudnia 2013 r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 27/13, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, Lex nr 526408). Jak stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia tym przypisuje się także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. B. Banaszak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 s. 835-853). Z tegoż względu nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (tak: NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, Lex nr 563544). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu (m.in. NSA w postanowieniu z 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; w wyroku z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05, Lex nr 318307; oraz wyroku z 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334). W podstawach decyzji organów obu instancji nie wskazywano art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Nie zmienia to faktu, że owe przepisy odnoszą się do wszystkich spraw, w których przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r. a następnie na podstawie art. 16a tej ustawy odmówiono prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tych kategoriach spraw art. 16a ustawy jest konsekwencją prawną art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Normę stosowania prawa w odniesieniu do osób, które miały przyznane świadczenie na okres dłuższy niż do 30 czerwca 2013 r., należy więc rekonstruować z dwóch przepisów: art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej i art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej może być przywrócenie prawa wynikającego z ostatecznej decyzji przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę, to należy rozważyć w ponownie prowadzonym postępowaniu celowość i legalność orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskałaby także świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oba świadczenia, pomimo formalnie różnych podstaw prawnych, stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy przede wszystkim ustalą, na jaki okres skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku gdy decyzja o świadczeniu została wydana na czas nieokreślony organy będą ponownie realizować prawa skarżącej wynikające z tej decyzji i jednoczenie odmówią przyznania świadczenia na podstawie art. 16a. Wprawdzie takie rozwiązanie nie wynika z przepisów prawa, to jednakże skoro istota świadczeń z art. 17 ustawy przed nowelą i z art. 16a ustawy jest tożsama funkcjonalnie, to oczywistym jest, że świadczenia te nie mogą się dublować. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).