II OSK 3/17

Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 673/15 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 673/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał G. K. i M. K. dokonanie rozbiórki poprzez zasypanie zbiornika wodnego o długości około 29 m i zróżnicowanej szerokości od 13 m do 15 m usytuowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w N. gm. T. pow. [...]. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że ww. zbiornik powstał bez pozwolenia na budowę po 2007 roku, a właścicielami nieruchomości na której znajduje się ten zbiornik są G. i M. K.. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom właścicieli, że zbiornik ów istniał w dacie nabycia przez nich nieruchomości, co miało miejsce 5 września 2007 r. W związku z tymi ustaleniami organ I instancji wydał postanowienie z dnia 11 marca 2014 r., którym nałożył na ww. właścicieli obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r., następujących dokumentów: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy T., obejmującej teren gdzie został wybudowany przedmiotowy zbiornik wodny; 2) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 Prawa budowlanego: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osobą uprawnioną wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (w tym pozwoleniem wodnoprawnym) oraz zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (aktualna przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego); - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka [...]) na cele budowlane. Wobec okoliczności, że G. K. i M. K. nie przedłożyli żadnych dokumentów wskazanych postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia 11 marca 2014 r., organ wojewódzki był prawnie zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę, co w przedmiotowej sprawie uczynił decyzją z dnia [...] września 2014 r. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli I. W. oraz J. N.. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw do podważenia trafności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia skoro w sprawie nie wykonano obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] marca 2014 r. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniach wskazującego, że zasypanie spowoduje zmianę stosunków wodnych wyrządzających szkodę gruntom sąsiednim GINB wskazał, że w piśmie z dnia 1 kwietnia 2010 r. I. W. wskazała, że Państwo K. posiadający na swojej działce staw stale podwyższają poziom wody w stawie do tego stopnia, że w naszej piwnicy od około 3 tygodni występuje woda (...) powodując poważne szkody w naszym domu: zagrzybienie ścian, pęknięcia budynku, odpadanie tynku z uwagi na wysoką wilgoć, konieczność ponoszenia kosztów wypompowywania wody. Z powyższego pisma wynika sprzeczność z aktualnie podnoszonymi zarzutami co do wpływu zbiornika na stosunki wodne. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku udziału w toczącym się postępowaniu J. R., córki zmarłego A. S., GINB wskazał, że działki nr [...] oraz [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], zostały w całości nabyte przez K. S.. Odnośnie podnoszonej kwestii zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania, organ wskazał, że WINB postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], odniósł się do wskazanego zagadnienia, odmawiając zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika wodnego. Na etapie postępowania odwoławczego również GINB nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniach skarżących, stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego wydania przez organ I instancji, a zasypanie rzeczonego zbiornika spowoduje zmianę stosunków wodnych wyrządzając szkodę gruntom sąsiednim; - art. 11 w zw. z art. 103 § 3 K.p.a. przez pominięcie wielu okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, w tym w zakresie zmiany stosunków wodnych wskutek zasypania zbiornika; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji; - art. 10 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgłaszania nowych żądań i wniosków; - art. 8 oraz art. 9 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie stron postępowania do organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 673/15, oddalając skargę, wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego zbiornika, jako budowli, która wymaga pozwolenia na budowę. Jednak zbiornik ten powstał bez pozwolenia na budowę i dlatego w sprawie prawidłowo zastosowano tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i wydano postanowienie o nałożeniu określonych obowiązków; zaś niewykonanie tych obowiązków przez ich adresatów obligowało organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nałożenia nakazu rozbiórki. Jak trafnie zaznaczały organy w swoich decyzjach, legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Od jego decyzji zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. W przedmiotowej sprawie uczestnicy postępowanie (G. K. i M. K.) nie wykonali nałożonych obowiązków, nie wnioskowali o przedłużenie terminu na wykonanie powyższych obowiązków, nie podnosili, że zamierzają je wykonać w dłuższym terminie. W piśmie z dnia 19 marca 2014 r., skierowanym do organu I instancji, wręcz poinformowali, że chcą zlikwidować zbiornik. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że nakaz rozbiórki winien być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej lub gdy strona nie przejawia chęci jej legalizacji (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., II OSK 545/13). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja GINB jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa, z uwagi na fakt, iż nie wszystkim stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu, w efekcie brak udziału w przedmiotowym postępowaniu wszystkich współwłaścicieli działki [...], sąsiadującej z działką [...], na której usytuowany jest zbiornik wodny; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo braku udziału wszystkich stron w przedmiotowym postępowaniu, co daje także podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji; - art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 10 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając swe orzeczenie nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, ponieważ nie wszyscy współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości brali udział w postępowaniu, co w efekcie skutkowało niezapewnieniem czynnego udziału wszystkich stron w przedmiotowym postępowaniu. W pismach z dnia 17 lipca 2018 r. i 18 września 2018 r. G. i M. K. informowali, że wykonali nakaz rozbiórki stawu. Na potwierdzenie przedstawili kopię protokołu kontroli przeprowadzonej przez WINB, w którym organ stwierdza, że nakaz rozbiórki został wykonany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca pominięcia w postępowaniu innych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz zmiany stosunków wodnych nie ma wpływu na legalności oceny zawartej w zaskarżonym wyroku dotyczącej nałożonego nakazu rozbiórki. Trudno bowiem w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki zarzucać, że nastąpi zmiana stosunków wodnych w zakresie o jakim stanowił art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Ze swej istoty nakaz rozbiórki prowadzi do uzyskania stanu zgodnego z prawem, tj. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego sprzed dokonanej samowoli, a więc i stosunków wodnych ze stanu sprzed samowoli budowlanej. Ponadto na podstawie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie bada okoliczności związanych ze zmianą stosunków wodnych na gruncie. Ustala bowiem czy istnieją przesłanki do nałożenia nakazu rozbiórki, a te nie dotyczą kwestii naruszenia stosunków wodnych. Przesłankami do nałożenia nakazu rozbiórki jest między innymi ustalenie, że dana budowla (staw) powstała bez pozwolenia na budowę oraz to, że nie zostały spełnione warunki do legalizacji samowoli budowlanej, np. przez brak wykonania określonych obowiązków. Ponadto zasadniczo problematyka dotycząca naruszenia stosunków wodnych na gruncie podlega rygorom Prawa wodnego i wskazanym w tej ustawie właściwym organ administracyjnym, uprawnionym do ustalania czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. W odniesieniu zaś do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na pominięcie stron postępowania administracyjnego (pozostałych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej) przez organy nadzoru budowlanego – choć dotyczą ewentualnego zaistnienia przesłanki wznowieniowej, a mianowicie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) – mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu tylko przez podmioty, których to naruszenie dotyczy. Dlatego argumentacja skarżących w tym zakresie nie może stanowić podstawy do uwzględnienia ich zarzutów, które dotyczą innych podmiotów, którym ewentualnie powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o nakaz rozbiórki budowli. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16; z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 10 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.