II OSK 137/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 29 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wr 609/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 23 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wr 609/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto". W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 5 września 2015 r. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę m.in. na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd przytoczył art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 i podniósł, że jedną z ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). Sąd, przytaczając art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu gminy – a jednocześnie warunkiem uznania, że sąd administracyjny będzie właściwy do jej merytorycznego rozpoznania jest, aby ta uchwała wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W doktrynie podnosi się trafnie, że aby można uznać, iż uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, powinna m. in. rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 ww. ustawy konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Dolnicki B., Augustyniak M., Cybulska R., Glumińska-Pawlic J., Jagoda J., Jochymczyk A., Martysz C., Matan A., Moll T., Wierzbica A., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. ABC, 2010, teza 2. do art. 101 oraz Bandarzewski K., Chmielnicki P. (red.), Dobosz P., Kisiel W., Kryczko P., Mączyński M., Płażek S., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 727). W ocenie Sądu powyższych cech nie posiada uchwała, której jedyną treścią jest udzielenie odpowiedzi podmiotowi wzywającemu do usunięcia naruszania prawa. Taka uchwała jest czynnością procesową, podobnie jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące substrat zaskarżenia. Odpowiedź na wezwanie nie reguluje materialnoprawnej sytuacji adresata, a jedynie wpływa na sferę jego uprawnień procesowych. Ma bowiem istotne znaczenie dla terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Sąd uznał, że uchwała, podjęta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie jest wydawana w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albo innego przepisu. Podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. W skardze kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez r.pr. K. P., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia za przedmiot skargi wyłącznie uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto", w sytuacji w której skarżący wyraźnie określił, iż skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" oraz poprzedzającej jej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r. poz. 2049), co skutkowało odrzuceniem skargi; 2. art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie poprzez niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie aktu, którego skarga dotyczy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż zaskarżona uchwała nie posiada cech otwierających drogę do dokonania sądowej kontroli jej legalności, podczas gdy treścią skargi objęta była również uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r. poz. 2049), która reguluje materialnoprawną sytuację adresata. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w swej skardze kilkakrotnie podkreślał, iż przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" oraz poprzedzająca ją uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r. poz. 2049). W przedmiotowej sprawie Sąd zastosował zbyt formalistyczną i rygorystyczną sankcję. Działania Sądu ograniczające prawo do sądu oraz prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej należy ocenić jako wysoce naganne, albowiem naruszają konstytucyjne standardy rzetelnego procesu i dobrej administracji. Takie procedowanie godzi w powagę wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem strony skarżącej w sytuacji, w której z treści skargi wniesionej do Sądu nie wynika jednoznacznie, która prawna forma działania administracji publicznej została zaskarżona, Sąd powinien wezwać skarżących do sprecyzowania przedmiotu skargi przez wskazanie, czy jej przedmiotem jest uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" czy uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r. poz. 2049). Strona skarżąca podkreśliła, że wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy — wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości — jest dla Sądu wiążące, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2010r., sygn. akt I OSK 1523/10. Z treści skargi jednoznacznie wynika, z uzasadnieniem której decyzji strona się nie zgadza. Zarzuty opisane w punktach II i III uzasadnienia skargi wprost i wyłącznie odwołują się do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto". Powyższe powoduje, że skarga taka zawiera element, o którym mowa w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Spółka podniosła, że w konsekwencji powyższych uchybień i nieuprawnionej nadinterpretacji treści skargi Sąd dopuścił się naruszenia przepisu art. 101 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Sąd błędnie przyjął, iż zaskarżona uchwała nie posiada cech otwierających drogę do dokonania sądowej kontroli jej legalności. Bezsprzecznie uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto", która została objęta skargą, reguluje materialnoprawną sytuację adresata, albowiem bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącej. Uchwała ta niweczy prawo skarżącej do korzystania z elewacji i witryn na potrzeby związane z wykonywaniem działalności gospodarczej i tym samym narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, zasadę ochrony praw nabytych oraz prowadzi do ograniczenia ustawowego prawa właściciela do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Uchwała ta dematerializuje dobro prawne skarżącego, jakim jest prawo do swobodnej działalności gospodarczej, albowiem ogranicza skarżącą w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia w zakresie działań reklamowych i marketingowych. Powyższe uprawnia skarżącą do zaliczenia uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" do uchwał zaskarżalnych w omawianym trybie. Odnosząc się do kwestii objęcia skargą również uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" strona skarżąca podkreśliła, że organ, który uchwalił zaskarżony akt prawny może go zmienić lub uchylić i tym samym uwzględnić wezwanie danego podmiotu. Wezwanie takie jest zatem odpowiednikiem środka odwoławczego i w praktyce przepis ten nakłada na organ administracyjny obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie strony sposób w jaki organ administracji potraktował wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalny. Ustawodawca nie po to wprowadził systemy badania zgodności uchwał organów gminy z prawem, aby Rada Miejska Wrocławia czyniła z nich wyłącznie pusty zapis. Organ swym działaniem naruszył zasadę pogłębiania zaufania zawartą w art. 8 k.p.a. Przepis ten podkreśla służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a.) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. (§ 2). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - dalej zwanej "u.s.g." - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. A zatem, koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101 a ust. 1). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jaki i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wezwała Radę Miejską we Wrocławiu do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto". Zaskarżona w niniejszej sprawie (sygn. akt IV SA/Wr 609/15) uchwała stanowi odpowiedź organu Rady Miejskiej we Wrocławiu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] Rada Miejska we Wrocławiu uznała wezwanie I. Sp. z o.o. z/s w Warszawie za niezasadne i nie uwzględniła wezwania. I. Sp. z o.o. z/s w Warszawie wniosła skargę na uchwałę Rady Mieskiej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] oraz na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto". Z uwagi na powyższe należy wskazać, iż przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może być wyłącznie uchwała z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowa uchwała stanowi jedynie spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi przez I. Sp. z o.o. z/s w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014r. , Nr [...] i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Uchwała taka potwierdza jedynie złożenie przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i wyznacza termin do złożenia skargi na akt lub bezczynność organu, a zatem nie może podlegać kontroli sądu dokonywanej według kryterium legalności. Kwestie zaś dotyczące oceny legalności uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Kwestie te będą podlegały ocenie przy rozpoznawaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi I. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto". W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie odrzucił skargę na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2015r., Nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto". Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu –wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – zauważył, że I. Sp. z o.o. z/s w Warszawie wniosła skargi na dwie uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu. Jak wynika z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 10 kwietnia 2015r. w repertorium SA zarejestrowano zarówno skargę na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 609/15), jak i skargę na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 608/15). To zaś oznacza, iż powyższe skargi podlegają odrębnemu rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.