II GSK 754/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/OI 641/15 w sprawie ze skargi Gminy J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. prostuje z urzędu użyte w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 641/15 i jego uzasadnieniu oznaczenie organu "Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie" w ten sposób, że zastępuje je nazwą "Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 641/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy J. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół. Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Uchwałą z [...] lipca 2015 r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] czerwca 2012 r. w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy J.. Zgodnie z ww. uchwałą § 2 uchwały nr [...] otrzymał następujące brzmienie: "§ 2.1. Osobie prowadzącej na podstawie umowy przekazania prowadzenia w oparciu o art.5 ust.5g ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkole lub oddział przedszkolny przysługuje na każdego ucznia dotacja w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji otrzymywanej przez gminę. 2. Osobie prowadzącej na podstawie umowy przekazania prowadzenia w oparciu o art.5 ust.5g ustawy o systemie oświaty szkołę publiczną przysługuje na każdego ucznia dotacja z budżetu gminy J. równa wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę gminę. W przypadku gdy tak ustalona kwota wydatków bieżących będzie mniejsza niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, należy wypłacić 100% kwoty określonej w metryczne subwencji oświatowej na dany rok." Do § 3 dodano ust. 4 i 5 w brzmieniu: "4. Do czasu przekazania metryczki subwencji oświatowej na dany rok budżetowy, zaliczkowo wypłacana będzie dotacja w wysokości obowiązującej w roku poprzedzającym dany rok budżetowy. 5. Wyrównanie ewentualnej różnicy kwoty dotacji dokonuje się w miesiącu następującym po miesiącu, w którym Gmina otrzyma metryczkę subwencji oświatowej na dany rok budżetowy." Uchwałą z [...] lipca 2015 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie (dalej: RIO) stwierdziła nieważność opisanej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J.. Zdaniem RIO Rada Miejska w J., w ramach kompetencji wynikających z art.80 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej u.s.o.), nie jest uprawniona do ustalenia podstaw obliczenia dotacji objętych ww. uchwałą ani do stanowienia o zaliczkowym wypłacaniu dotacji i wyrównywaniu ewentualnej różnicy kwot dotacji. RIO stwierdziła, że naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządowych do podejmowania uchwał należy do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. WSA w Olsztynie oddalił skargę Gminy J. na powyższą uchwałę. W ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw prawnych, by do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania, rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy J. wprowadzać postanowienie o treści zawartej w § 1 uchwały zmieniającej. Sąd, powołując się na art. 80 ust. 4 u.s.o., uznał, że intencją ustawodawcy było, by organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych (warunki ich przyznania) oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Powołany przepis stanowi o ustaleniu trybu udzielania i rozliczania dotacji, a tryb oznacza wyłącznie procedurę udzielania i rozliczania dotacji, a nie o ustaleniu podstawy obliczania dotacji. Zdaniem WSA, prawidłowe jest zatem stanowisko organu nadzoru, że art. 80 ust. 4 u.s.o. nie dawał podstawy prawnej do podjęcia uchwały o powyższej treści. Sąd zgodził się z RIO, że z art. 80 ust. 4 u.s.o. nie wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek określić w akcie normatywnym ustalającym tryb udzielania i rozliczania dotacji również samą kwotę (stawki) dotacji na jednego ucznia/wychowanka szkół i placówek, o których mowa w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 80 u.s.o. Obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenia dotacji, o którym mowa w art.80 ust.4 u.s.o., oznacza, że ustalenie wysokości dotacji na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów szkół, przedszkoli i placówek publicznych jest czynnością następczą, wynikającą z wykonania uchwał. W ustawie o systemie oświaty nie określono wysokości (stawki) dotacji na każdego ucznia, lecz jedynie minimalny jej próg. Sąd zauważył, że w sytuacjach, w których ustawodawca powierzył organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie kwoty dotacji wyraźnie o tym rozstrzygnął. W ocenie Sądu ponieważ art. 80 ust. 4 u.s.o. nie zawiera upoważnienia do ustalania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego podstawy obliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych, brak było podstaw prawnych do ustalenia przez skarżącą w powołanej uchwale powyższych kwestii. Zdaniem WSA również zapisy o zaliczkowym wypłacaniu dotacji, zawarte w dodanym do § 3 ust. 4 i 5 uchwały, przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 80 ust. 4 u.s.o. Taki sposób wypłaty dotacji nie jest przewidziany w u.s.o. W kompetencji do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 80 ust. 4 u.s.o., nie mieści się możliwość wprowadzenia zaliczkowej wypłaty dotacji. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że postanowienia uchwały dotyczące kwestii ustalania podstaw obliczania dotacji i stanowienia o zaliczkowym wypłacaniu dotacji w sposób istotny naruszały prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 148 w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu słusznej skargi Gminy J. na uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z [...] lipca 2015 r., stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie "zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] czerwca 2012 roku w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy J.", podczas gdy w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie zastosowała przepisy prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej u.s.g.) w związku z art. 80 ust. 4 u.s.o., w sposób błędny, pomijając ich rzeczywistą treść, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust 4 u.s.g. w związku z art. 80 ust. 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rada Miejska w J. w sposób istotny naruszyła prawo w uchwale nr [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie "zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] czerwca 2012 roku w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy J.", gdyż określając podstawy wypłaty dotacji oraz dopuszczając zaliczkową wypłatę dotacji, przekroczyła delegację ustawową, pomimo iż: - stanowienie o zaliczkowej wypłacie dotacji mieści się w granicach delegacji ustawowej ustalonej w art. 80 ust. 4 u.s.o., - zaniechanie określenia podstawy wypłaty dotacji oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 u.s.o. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną, NSA podkreśla, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Gminy J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia [...] lipca 2015 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy J.. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie są trafne. W sprawie sporny jest zakres upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawartego w przepisach art. 80 ust. 4 u.s.o., tj. czy organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując w oparciu o ww. przepisy art. 80 ust.4 ustawy uchwałę w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych ma obowiązek i prawo określenia w niej podstaw obliczenia dotacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ww. przepis upoważnia gminę do ustalenia w drodze uchwały podstaw do obliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. W § 2 uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] nadano nowe brzmienie § 2 ust.1 i ust. 2 uchwały tej Rady z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i ustalono, że osobie prowadzącej na podstawie umowy przekazania w oparciu o art. 5 ust. 5g u.s.o. publiczne przedszkole lub oddział przedszkolny przysługuje na każdego ucznia dotacja w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana dla ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Natomiast osobie prowadzącej na podstawie umowy przekazania prowadzenia w oparciu o art. 5 ust. 5g u.s.o. szkołę publiczną przysługuje na każdego ucznia dotacja z budżetu gminy J. równa wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę gminę. W przypadku gdy tak ustalona kwota wydatków bieżących będzie mniejsza niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, należy wypłacić 100% kwoty określonej w metryczne subwencji oświatowej na dany rok. Wskazane wyżej paragrafy uchwały zawierają postanowienia dotyczące sposobu wyliczenia dotacji i stanowią w ust. 1 § 2 uchwały w zasadniczej części powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 3 u.s.o.. Zgodnie z tym przepisem szkoły publiczne otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Zasada ta wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Podobnie zatem jak organ administracji publicznej wydający rozporządzenia – tak i rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w kwestii tworzenia aktów prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Z brzmienia art. 80 ust.4 omawianej ustawy wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepis powyższy określa zatem zasady ustalania dotacji i nie upoważnia jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w przedmiocie zasad ustalania dotacji dla szkół publicznych. Sąd I instancji trafnie powołał się na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1026/11, w którym Sąd ten stwierdził, że "upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. (...) ustalenie podstaw dotacji, o którym mowa w tym przepisie winno być w uchwale uwzględnione, a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin rozliczenia dotacji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, z treści art. 80 ust. 4 ustawy nie sposób wywieść, że obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest określenie w akcie normatywnym kwoty (stawki) dotacji dla ucznia/wychowanka przedszkoli, szkół i placówek, o których mowa w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 80 u.s.o. Obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenia dotacji, o którym stanowi art. 80 ust. 4 u.s.o., oznacza, że ustalenie wysokości dotacji (stawki) na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek publicznych jest czynnością następczą wynikająca z wykonania uchwał. Wskazuje na to analiza przepisów ustawy o systemie oświaty. W sytuacjach, w których ustawodawca powierzył, bowiem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie kwoty dotacji wyraźnie o tym rozstrzygnął. Postanowił tak w stosunku do dotacji przyznawanych z budżetu powiatu dla publicznych i niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe. Szkoły te otrzymują, po spełnieniu ustawowych warunków, dotację na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, której wysokość określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 80 ust. 8 i ust. 8a oraz art. 90 ust. 8 i ust. 8a u.s.o. w brzmieniu do 1 stycznia 2017 r.). W ustawie o systemie oświaty nie określono również wysokości (stawki) dotacji na każdego ucznia, lecz jedynie minimalny jej próg – m.in. nie może ona być niższa niż kwota przewidziana na ucznia (wychowanka, dziecko) w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 80 ust. 2, ust. 2c, ust. 3 i 3a, w brzmieniu do 1 stycznia 2017 r.) lub że nie może być niższa niż określony procent wydatków przewidzianych lub ustalonych na jednego ucznia w tożsamej placówce, szkole prowadzonej przez gminę lub ponoszonych w placówce publicznej (art. 80 ust. 2b w brzmieniu do 1 stycznia 2017 r. Przekracza również upoważnienie ustawowe (art.80 ust. 4) i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej) zapis zawarty w § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w J. o "zaliczkowym" charakterze wypłacanej w każdym miesiącu dotacji, do w wysokości obowiązującej w roku poprzedzającym dany rok budżetowy do czasu otrzymania metryczki subwencji oświatowej na dany rok budżetowy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały także w tej części. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjna, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., z urzędu sprostował w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i jego uzasadnieniu oczywistą omyłkę w nazwie organu. Zgodnie z art. 14 ustawy dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 561 ) organem izby jest kolegium izby, a nie jak wskazał WSA – izba.