I SA/Ol 641/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca),, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015r. sprawy ze skargi Gminy J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół oddala skargę W dniu 11 lipca 2015 r. Rada Miejska w J., m.in. na podstawie art.80 ust.4 i ust.2-3 i ust.3h ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2013r. poz.594 ze zm.), dalej jako "u.s.o.", podjęła uchwałę nr X/50/15 w sprawie zmiany uchwały nr XVII/140/2012 Rady Miejskiej w J. z dnia 21 czerwca 2012r. w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy J.. Zgodnie z ww. uchwałą § 2 uchwały nr XVII/140/2012 otrzymał następujące brzmienie: "§ 2.1. Osobie prowadzącej na podstawie umowy przekazania prowadzenia w oparciu o art.5 ust.5g ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkole lub oddział przedszkolny przysługuje na każdego ucznia dotacja w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji otrzymywanej przez gminę. 2. Osobie prowadzącej na podstawie umowy przekazania prowadzenia w oparciu o art.5 ust.5g ustawy o systemie oświaty szkołę publiczną przysługuje na każdego ucznia dotacja z budżetu gminy J. równa wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę gminę. W przypadku gdy tak ustalona kwota wydatków bieżących będzie mniejsza niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, należy wypłacić 100% kwoty określonej w metryczne subwencji oświatowej na dany rok." Nadto w § 3 dodano ust.4 i 5 w brzmieniu: "4. Do czasu przekazania metryczki subwencji oświatowej na dany rok budżetowy, zaliczkowo wypłacana będzie dotacja w wysokości obowiązującej w roku poprzedzającym dany rok budżetowy. 5. Wyrównanie ewentualnej różnicy kwoty dotacji dokonuje się w miesiącu następującym po miesiącu, w którym Gmina otrzyma metryczkę subwencji oświatowej na dany rok budżetowy." Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. (dalej "Kolegium RIO") zaskarżoną uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" stwierdziło nieważność opisanej uchwały nr X/50/15 Rady Miejskiej w J.. W uzasadnieniu uchwały wskazało, że Rada Miejska w J., w ramach kompetencji wynikających z art.80 ust.4 u.s.o., nie jest uprawniona do ustalenia podstaw obliczenia dotacji objętych ww. uchwałą, ani do stanowienia o zaliczkowym wypłacaniu dotacji i wyrównywaniu ewentualnej różnicy kwot dotacji. Kolegium RIO stwierdziło, że naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządowych do podejmowania uchwał należy do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium RIO powołało wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina J. (dalej jako "skarżąca") wniosła o uchylenie ww. uchwały Kolegium RIO, zarzucając jej naruszenie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art.80 ust.4 u.s.o., przez przyjęcie, że skarżąca przekroczyła delegację ustawową poprzez określenie podstawy wypłaty dotacji i dopuszczenie zaliczkowej wypłaty dotacji, pomimo, że stanowienie o zaliczkowej wypłacie dotacji mieści się w granicach delegacji ustanowionej w art.80 ust.4 u.s.o., a zaniechanie określenia podstawy wypłaty dotacji oznacza niewypełnienie ww. delegacji. Zdaniem skarżącej, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy ustalaniu trybu udzielania dotacji dla szkół i innych palcówek oświatowych zobowiązany jest do określenia konkretnej podstawy jej obliczenia. Podniosła, że obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenia dotacji, oznacza, że ustalenie wysokości dotacji (stawki) na jednego ucznia jest czynnością następczą wynikającą z wykonania uchwały. Gdyby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ustalił stawki dotacji, niemożliwe byłoby określenie jej dokładnej kwoty. Zarzuciła, że Kolegium RIO nie wyjaśniło z jakich względów uznało, że §2 ust.1 uchwały z dnia 11 lipca 2015r. istotnie narusza prawo, skoro stanowi on powtórzenie przepisu – art.80 ust.2 u.s.o. Jego zdaniem, również zapis dodanego §3 ust.4 i 5 znajduje oparcie w delegacji ustawowej i w konsekwencji jest zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało na treść art.80 ust.3 i 3b) u.s.o. i podkreśliło, że w przypadkach, w których ustawodawca chciał, by organ stanowiący mógł ustalać podstawę obliczania dotacji przekazał temu organowi stosowne kompetencje, ale nie uczynił tego dla dotacji objętych przedmiotową uchwałą. Zaznaczyło, że §2 ust.1 uchwały Rady nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącej, powtórzeniem art.80 ust.2 u.s.o., gdyż przepis ten nie stanowi o osobie prowadzącej, na podstawie umowy przekazania w oparciu o art.5 ust.5g) u.s.o., publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy podejmowania odpowiednich rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz.594 ze. zm.) oraz, w zakresie spraw finansowych, przepisy ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U z 2012r., poz.1113 ze zm.). Między innymi, zgodnie z art.11 ust.1 pkt 4 tej ustawy, właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu tych jednostek. Według art.18 ust.1 pkt 1, Kolegium RIO przysługują kompetencje do orzekania o nieważności uchwał i zarządzeń w sprawach wymienionych w art.11 ust.1 ustawy. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Zgodnie z art.91 ust.3 ustawy, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Według art.91 ust.4 ustawy, podobnie - art.11 ust.3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny. Odnośnie podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust.1 w związku z art.91 ust.4 ustawy wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). To stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, jak i szereg wyroków późniejszych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013r., sygn. II SA/Kr 648/13 –LEX nr 139872). Wbrew zarzutom skargi, Kolegium RIO w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazało, że wobec braku kompetencji, wynikających z art.80 ust.4 u.s.o., do ustalenia przez skarżącą podstaw obliczania dotacji oraz stanowienia o zaliczkowym wypłacaniu dotacji, uchwała dotknięta jest istotną wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Według ustalonego w orzecznictwie stanowiska, w ujęciu funkcjonalnym moc uchwały o charakterze prawa miejscowego zrównana jest z rozporządzeniem wykonawczym. Podobnie, jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zasadnie uznało, że Rada Miejska w J. naruszyła art.80 ust.4 u.s.o. w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W rozpoznanej sprawie, nie było podstaw prawnych, by do uchwały nr XVII/534/09 Rady Miejskiej w J. z dnia 27 czerwca 2012r. w sprawie ustalenia trybu udzielania, rozliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Gminy J., wprowadzać postanowienie o treści zawartej w § 1 uchwały zmieniającej. Zgodnie z art.80 ust.4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Intencją ustawodawcy było zatem, by organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Powołany przepis daje szerokie uprawnienia samorządowym organom stanowiącym do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. W przepisie kompetencyjnym mowa jest bowiem o ustaleniu trybu udzielania i rozliczania dotacji, a tryb oznacza wyłącznie procedurę udzielania i rozliczania dotacji, a nie ustalenie podstawy obliczania dotacji. W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organu nadzoru, że powołany przepis nie dawał podstawy prawnej do podjęcia uchwały o powyższej treści. Zgodzić należy się z Kolegium RIO, że z powołanego art.80 ust.4 u.s.o. w żaden sposób nie można wywieść, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek określić w akcie normatywnym ustalającym tryb udzielania i rozliczania dotacji również samą kwotę (stawki) dotacji na jednego ucznia/wychowanka szkół i placówek, o których mowa w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 80 u.s.o. Tak jak niewątpliwie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy m.in. określenie podstaw obliczania dotacji i zakresu danych, które powinny zostać uwzględnione we wniosku o dotację, tak nie ma przeszkód, aby sama kwota dotacji na jednego ucznia dla określonego rodzaju szkół i placówek została określona aktem wykonawczym. Obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenia dotacji, o którym mowa w art.80 ust.4 u.s.o., oznacza, że ustalenie wysokości dotacji na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów szkół, przedszkoli i placówek publicznych jest czynnością następczą, wynikającą z wykonania uchwał (zob. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1007/13 i z 20 stycznia 2015 r., II GSK 2119/13, publ. CBOIS). W ustawie o systemie oświaty nie określono wysokości (stawki) dotacji na każdego ucznia, lecz jedynie minimalny jej próg, stanowiąc m.in., że "nie może ona być niższa niż kwota przewidziana na ucznia, wychowanka" w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 80 ust. 2, ust. 2c, ust. 3 i 3a u.s.o.) lub, że nie może być niższa niż określony procent wydatków przewidzianych lub ustalonych na jednego ucznia w tożsamej placówce, szkole prowadzonej przez gminę lub ponoszonych w placówce publicznej (art. 80 ust. 2b u.s.o.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w sytuacjach, w których ustawodawca powierzył organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie kwoty dotacji wyraźnie o tym rozstrzygnął. Postanowił tak w stosunku do dotacji przyznawanych z budżetu powiatu dla publicznych i niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe. Szkoły te otrzymują, po spełnieniu ustawowych warunków, dotację na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, której wysokość określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 80 ust. 8 i ust. 8a u.s.o.). Podobnie w art.80 ust.3b u.s.o. ustawodawca wskazał, że placówki publiczne prowadzone przez osoby prawne i fizyczne, niewymienione w art.3a, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę powiatu. Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012r., sygn. akt II GSK 1026/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: " (...) upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. Podkreślić należy, że ustalenie podstaw obliczania dotacji, o którym mowa w tym przepisie winno być w uchwale uwzględnione, a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin rozliczenia dotacji. (...) Zasady ustalania dotacji dla szkół publicznych zostały określone w art. 80 ust.3 ustawy o systemie oświaty (...). Przepis powyższy określa zasady ustalania dotacji i nie upoważnia jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w przedmiocie zasad ustalania dotacji dla szkół publicznych." (publ. CBOIS). Ponieważ, jak wyżej wyłożono, art. 80 ust. 4 u.s.o. nie zawiera upoważnienia do ustalania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego podstawy obliczania dotacji dla publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych, brak było podstaw prawnych do ustalenia przez skarżącą w powołanej uchwale powyższych kwestii. Również zapisy o zaliczkowym wypłacaniu dotacji, zawarte w dodanym do §3 ust.4 i 5 uchwały, przekraczają upoważnienie ustawowe z art.80 ust.4 u.s.o. Taki sposób wypłaty dotacji nie jest przewidziany w u.s.o. Zgodnie z art.80 ust.2 i 3 u.s.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach lub szkołach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonych o stosowne opłaty. W art.80 ust.3c ustawodawca wskazał zaś, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innych placówek, w 12 równych częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. W kompetencji do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w art.80 ust.4 u.s.o., nie mieści się możliwość wprowadzenia zaliczkowej wypłaty dotacji. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że postanowienia uchwały dotyczące kwestii ustalania podstaw obliczania dotacji i stanowienia o zaliczkowym wypłacaniu dotacji w sposób istotny naruszały prawo. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zaskarżona uchwała wydana została w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o systemie oświaty i musi mieścić się w granicach zakreślonych przez tę właśnie delegację. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, nie zezwala zaś na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02, z 9 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 508/02, z 14 października 1999 r. SA/Wr 1179/98). Tym samym stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Kolegium RIO było zgodne z prawem. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie narusza prawa i na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.