II SA/Kr 1113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej oś. [...] w K. , Wspólnoty mieszkaniowej Budynku oś. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej oś. [...] w K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza solidarnie od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących - Wspólnoty Mieszkaniowa oś. [...] w K. , Wspólnoty mieszkaniowej Budynku oś. [...] w K. , Wspólnoty Mieszkaniowej oś.[...] w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13 listopada 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał inwestorom Wspólnocie Mieszkaniowej budynku [...] w K., Wspólnocie Mieszkaniowej budynku [...] w K., Wspólnocie Mieszkaniowej budynku os. [...] w K. rozbiórkę obiektu małej architektury w miejscu publicznym tj. altany śmietnikowej o konstrukcji murowanej zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej na os. [...] w K. pomiędzy blokami nr [...], [...], [...] wykonanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 kwietnia 2014 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 11.04.2014 r. inspektorzy PINB w K. przeprowadzili oględziny z udziałem zarządcy budynków nr [...], [...], [...] na os. [...] w K., podczas których stwierdzono, iż na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej na os. [...] w K. pomiędzy blokami nr [...], [...], [...], wybudowano altanę śmietnikową tj. obiekt małej architektury w miejscu publicznym. Przedmiotową altanę wykonano jako murowaną (ściany) na rzucie prostokąta do wysokości 2,00 m. Przestrzeń pomiędzy dachem a górną krawędzią ściany wykonano jako ściankę ażurową, stalową ramę z wypełnieniem z siatki. Dach jednospadowy o konstrukcji nośnej stalowej (na profilach zamkniętych zimnowalcowanych) przekryty płytą OSB oraz zabezpieczony przeciwwilgociowo papą termozgrzewalną z obróbkami blacharskimi. Wejście do altany zamknięte bramą stalową. Wysokość altany śmietnikowej w najwyższym punkcie dachu wynosi 2,50 m. Odległość od wejścia altany do okien budynku wielorodzinnego wynosi 8,14 m. Według oświadczenia przedstawicieli zarządcy PPU "[...]" S. A. w K. - inwestorem i użytkownikiem przedmiotowej altany śmietnikowej są Wspólnoty Mieszkaniowe budynków nr [...], [...], [...] na os. [...] w K.. Inwestor nie legitymuje się stosownym pozwoleniem Prezydenta Miasta. Przedmiotowe roboty wykonano w II połowie 2013 r. Organ I instancji ustalił, że inwestorzy zrealizowali obiekt budowlany, na wybudowanie którego wymagane jest stosownie do art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego, zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W niniejszej sprawie naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego skutkuje prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w trybie art. 49 b ustawy, który stanowi, iż samowola budowlana polegająca na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego, lub jego części bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak wydawany bezwzględnie, ponieważ ustawodawca zobowiązał do zbadania czy dana budowa (samowola budowlana) jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 14.04.2014 r. nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z budową obiektu małej architektury w miejscu publicznym. Jednakże inwestorzy nie dołączyli żądanych wskazanym wyżej postanowieniem dokumentów tj. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia projektanta projektu zagospodarowania przedmiotowej działki o przynależności do stosownej Izby Architektów, rysunków przedmiotowego obiektu uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w K.. Należy zauważyć również, iż przedmiotowa wiata śmietnikowa została zlokalizowana od okien budynków mieszkalnych nr [...] i [...] w mniejszej niż przewidzianej w paragrafie § 23. 1. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości. Wobec powyższego organ stwierdził, że nakaz nałożony postanowieniem z dnia 14.04.2014 r., do dnia wydania niniejszej decyzji nie został wypełniony. Od tej decyzji odwołanie wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe Budynków położonych na [...], [...] i [...] w K. domagając się jednocześnie przywrócenia terminu do wypełnienia przez inwestora obowiązku zgodnie z postanowieniem PINB w K. z dnia 14 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego nakazując inwestorom rozbiórkę obiektu małej architektury w miejscu publicznym tj. altany śmietnikowej o konstrukcji murowanej, o wymiarach 5,0m x 3,68 m zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej na os. [...] w K. pomiędzy blokami nr [...], [...], [...] wykonanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwalifikacja przedmiotowej altany śmietnikowej, jako obiektu małej architektury wykonanego w miejscu publicznym jest prawidłowa. Postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 zostało przez PINB wydane dnia 14 kwietnia 2014 r., zaś odebrane przez pełnomocnika Wspólnot dnia 16 kwietnia 2014 r. Analiza akt sprawy postępowania organu I instancji wykazała, iż do czasu wydania skarżonej decyzji inwestor nie przedłożył potrzebnej do zakończenia procesu legalizacji kompletnej dokumentacji wymaganej tym postanowieniem. Podkreślenia wymaga, że pomiar dokonany podczas przeprowadzonych dnia 11 kwietnia 2014 r. oględzin wykazał zbyt małą odległość altany śmietnikowej od okien budynku nr [...] i [...] na [...] w K. w porównaniu do wymaganej normami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Paragraf 23 rozporządzenia wymaga bowiem, aby odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe wynosiła min. 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem z protokołu oględzin wynika, iż odległość wejścia (lica) altany od okien budynku wielorodzinnego nr [...] na [...] w K. wynosi 8,14m (...), zaś ze szkicu dołączonego do wskazanego protokołu, iż odległość od ściany budynku nr [...] wynosi 8,57 m. (karta 12-14 akt PINB). Zatem wobec naruszenia tego przepisu brak było podstaw do wdrażania procedury legalizacyjnej przez organ I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję orzekając o nakazie rozbiórki altany śmietnikowej z innych powodów niż wskazał PINB w K.. Niniejsza reformacja jednocześnie nie narusza art. 139 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że odstępstwo od wskazanej odległości określono w § 23 ust. 2 rozporządzenia w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik wspólnot przedstawił co prawda Opinię Sanitarną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2015 r., która pozytywnie opiniuje lokalizację przedmiotowej altany śmietnikowej jednakże z uzasadnienia przedmiotowej opinii wynika, że przedmiotem wniosku jest istniejąca altana śmietnikowa usytuowana na działce nr [...] obręb (...) - w związku z jej przebudową (akta WINB, k. nr 21) Tymczasem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowa altana śmietnikowa została wykonana od podstaw na miejscu istniejącej wcześniej altany śmietnikowej po jej uprzednim demontażu, a roboty związane z jej wykonaniem obejmowały według oświadczenia pełnomocnika inwestorów: demontaż wcześniej istniejącej altany, wykonanie fundamentu betonowego, wykonanie izolacji poziomej, wymurowanie ścian, wykonanie tynku cementowego malowanego farbą elewacyjną, wykonanie konstrukcji dachu, pokrycie dachu, wykonanie posadzki oraz dojścia do altany z kostki betonowej, zamontowanie drzwi stalowych oraz wykonanie opaski wokół altany (por. akta PINB, k. nr 23), czyli de facto wykonanie nowego obiektu w miejsce wcześniej istniejącego, który został rozebrany, czego nie można uznać za przebudowę w rozumieniu przepisów prawa. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku [...] w K., Wspólnota Mieszkaniowa budynku [...] w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynku [...] w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez przyjęcie, że wykonanie altany śmietnikowej po uprzednim demontażu wcześniej istniejącej altany nie stanowi jej przebudowy, przez co nie można pomniejszyć wymaganych przepisami norm odległości, określonych w § 23 ust. 1 wskazanego rozporządzenia oraz wdrożyć procedury legalizacyjnej oraz pominięcie oczywistych okoliczności, że strona skarżąca bez swojej winy nie przedłożyła w postępowaniu wymaganych dokumentów w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością z powodu przewlekłości działań Wydziału Skarbu Urzędu Miasta. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzona w określonych wyżej ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 49 ust 1 ustawy Prawo budowlane (dalej; ustawa) w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W judykaturze podkreśla się, że istota przepisu art. 49 ustawy, a w szczególności regulacje zawarte w ust 2 do 7 tego artykułu mają na celu umożliwienie wykazania inwestorowi, że zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę inwestycja spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (por.np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 348/10 - Lex nr 1071270, 17 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2290/10 – Lex nr 1138129, 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2016/11 – Lex nr 1312808, 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2050/11 - Lex nr 1312811 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 55/14 – Lex nr 1531566). Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 1 ustawy zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy normują sytuacje, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a inwestor winien zgłosić właściwemu organowi zamiar ich wykonania. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonany zakres robót wymagał zgłoszenia, dotyczył bowiem budowy altany śmietnikowej. Przepis art. 29 ust 1 pkt. 22 ustawy zwalnia realizację obiektów małej architektury z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obejmując zarazem ją procedurą zgłoszeniową (art. 30 ust 1 pkt. 4 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 4b ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: (...) śmietniki. Organ II instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, stojąc na stanowisku, iż nie mogła ona podlegać legalizacji z uwagi na niezachowanie warunków technicznych – zbyt mała odległość tego obiektu od okien budynku przeznaczonego na pobyt ludzi tj. niezgodnie z przepisem § 23 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej; rozporządzenie). Stanowi on, iż odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zdaniem organu niemożliwym było także wyrażenie zgody na zbliżenie obiektu do tych okien na podstawie § 23 ust 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (§ 23 ust 2). Organ stał na stanowisku, iż z uwagi na fakt, iż stara altana śmietnikowa została rozebrana a sprawa dotyczy altany wybudowanej na nowo - z nowych materiałów i o większym kształcie niż altana rozebrana, nie można mówić o przebudowie obiektu o którym mowa w § 23 ust 2 rozporządzenia, przebudowa bowiem to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy). W niniejszej sprawie doszło zaś do wybudowania nowego obiektu. Są to wyłączne przyczyny, dla których organ uznał postępowanie legalizacyjne za niedopuszczalne. Stanowiska tego nie podzielił sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Przytoczony wyżej przepis § 23 ust 2 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Co do zasady więc odstępstwo od regulacji o której mowa w § 23 ust 1 rozporządzenia (zachowanie odległości min. 10 m. od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi) jest dopuszczalne o ile inwestor uzyska pozytywną opinię państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Opinia taka w aktach administracyjnych zalega. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny opiniuje pozytywnie możliwość zbliżenia altany śmietnikowej do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na odległość odpowiednio 8, 14 m. i 8,57 m, bez dodatkowych warunków. Wymóg ten został zatem spełniony. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu co do tego, że nie nastąpiła przebudowa altany ale jej budowa stwierdzić należy, iż w ocenie sądu okoliczność ta nie przesądza o braku możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Owszem rozporządzenie w § 23 ust 2 mówi o przypadku przebudowy a ustawa przebudowę definiuje jako prace budowlane, innego typu jak te wykonane przy budowie altany. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, iż rozporządzenie posługuje się pojęciem "przebudowy istniejącej zabudowy". Należy rozważyć czy pojęcie to tożsame jest podjęciem definiowanym przez przepis art. 3 pkt 7a ustawy. W definicji zamieszczonej w tym przepisie (art. 3 pkt 7a) mowa jest o robotach budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Rozporządzenie odnosi się natomiast do przebudowy istniejącej zabudowy. Zdaniem sądu regulacja ta nie obejmuje jednego konkretnego obiektu budowlanego, ale ma szerszy charakter. Ani ustawa Prawo budowlane ani też rozporządzenie pojęcia tego (istniejąca zabudowa) czy nie definiuje. Rozporządzenie definiuje jedynie pojęcia zabudowy śródmiejskiej, jednorodzinnej i zagrodowej – w każdym z tych przypadków odnosząc je nie do jednego konkretnego obiektu budowlanego, ale do obszarów na którym znajdują się obiekty budowlane. Z kolei według Uniwersalnego słownika języka polskiego pod redakcją prof. S. D. (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. tom 5, str. 424) zabudowa to zabudowanie jakiejś powierzchni lub przestrzeni lub budynki znajdujące się na jakimś terenie. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że przepis § 23 ust 2 rozporządzenia nie odnosi się do przebudowy obiektu budowlanego tj. wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, ale przebudowy w rozumieniu bardziej potocznym – jako zmiana zagospodarowania danego terenu związana wykonywaniem prac budowlanych. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż, iż altany śmietnikowe są specyficznymi obiektami - na ogół służą do obsługi (składowania śmieci) dla kilku budynków. Istniejąca zabudowa, zwłaszcza stara, realizowana w czasach, kiedy rozporządzenie nie obowiązywało mogłaby uniemożliwiać dostosowanie starych śmietników do aktualnych wymogów składowania śmieci i ich segregacji a co za tym idzie na ogół powiększenia ich wymiarów. W związku z tym słowo przebudowa należy rozumieć w sposób bardziej potoczny czy choćby słownikowy jako dokonywanie zmian w zabudowie, zmiana istniejącego stanu na inny - a jeżeli w związku z taką zmianą następuje większe zbliżenie altan śmietnikowych do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zmiana taka nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli to zbliżenie jest w zgodzie z regulacją zawartą w § 23 ust 2. Zmiany tej nie należy jednak utożsamiać przebudową jako pojęciem definiowanym przez art. 3 pkt 4b ustawy ale w szerszym zakresie - do całego obszaru który ta zmiana (przebudowa) dotyczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ kwestie możliwości legalizacji przedmiotowej altany śmietnikowej rozważy, przy założeniu iż nie narusza ona przepisów techniczno-budowlanych. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.