II SA/Sz 981/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego M. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją wydaną w dniu [...] Burmistrz nałożył na Spółkę A. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia: - jednego drzewa z gatunku o obwodzie pnia na wysokości 1,30 m wynoszącym 30 cm, - jednego drzewa z gatunku o obwodzie pnia na wysokości 1,30 m wynoszącym 33 cm, - 11 m2 krzewów z gatunku tarnina, głóg jednoszyjkowy i wierzba. W odwołaniu od opisanego rozstrzygnięcia M.H. wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że decyzja wydana została na podstawie protokołu oględzin z dnia [...], który pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią protokołu oględzin z dnia [...] r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Ponadto nigdy nie otrzymał on notatki służbowej, sporządzonej w dniu 23 kwietnia 2014 r. przez Burmistrza a, z analizy materiału fotograficznego jak również opinii biegłego rzeczoznawcy A. K. Skarżący podkreślił, że uniemożliwiono mu zapoznanie się z treścią materiału dowodowego, a co za tym idzie pozbawiono go możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) stwierdziło jego niedopuszczalność. W ocenie Kolegium skarżącemu w przedmiotowym postępowaniu nie przysługuje status strony postępowania, a jedynie taki podmiot może korzystać ze środków zaskarżenia. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a w przypadku państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Jednocześnie stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, bowiem oparty jest na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego. Musi być on indywidulany, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie, a ponadto musi dotyczyć sfery prawnej podmiotu zgłaszającego. Zatem przyznanie statusu strony w danym postępowaniu musi być poprzedzone ustaleniem, czy rozstrzygnięcie o konkretnym stanie faktycznym będzie miało wpływ na prawo lub obowiązek prawny osób, które zgłaszają swą legitymację jako strony postępowania. Zdaniem organu, w świetle art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn.zm.) nie budzi wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę, czyli Spółka A. natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że stroną jest również M.H., który nie ma interesu prawnego umocowującego go do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny, jest ono bowiem konsekwencją chronienia przez państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie może być uznany inny podmiot, np. ten na którego gruncie rosły drzewa lub, który zawiadomił organ o wycięciu drzew. Rzeczone postępowanie w sprawie wycięcia drzew było prowadzone przez organ I instancji z urzędu, a nie na wniosek M.H., który jedynie powiadomił organ o zaistniałym delikcie administracyjnym, co obligowało organ do wszczęcia postępowania, ale nie zmieniło jego charakteru, ani zakresu jego stron, a zwłaszcza w żaden sposób nie wpłynęło na uzyskanie przez skarżącego przymiotu strony. Na powyższe postanowienie M.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez odmowę przyznania mu statusu strony w postępowaniu oraz art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego stanowisko zaprezentowane przez organ jest błędne, ponieważ narusza interes prawny właściciela i jednocześnie posiadacza nieruchomości, który jest również właścicielem drzew rosnących na tej nieruchomości. Jako właściciel bezprawnie wyciętych drzew ma on ewidentny interes prawny w uczestnictwie w toczącym się postępowaniu wywołanym z jego inicjatywy. Ponadto w chwili utraty statusu strony przestanie mieć on wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, straci możliwość korekty wadliwej decyzji wydanej przez organ oraz możliwość dochodzenia na gruncie prawa cywilnego odszkodowania od sprawcy nielegalnej wycinki jego drzew z jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostawało wyłącznie, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a." postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez M.H. od decyzji Burmistrza a z dnia [...] nakładającej na Spółkę A. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dębu szypułkowego, klonu pospolitego oraz 11m2 krzewów z gatunku tarnina, głóg jednoszyjkowy i wierzba. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej przepisem art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślenia wymaga, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że w oparciu o powołany przepis Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie odmówiło uznania M.H. za stronę postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Spółkę A. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w Kodeksie postępowania administracyjnego obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Druga fazą jest rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i trzecia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 K.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, że jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 K.p.a. i tym samym są powody do wydania, w oparciu o powołany przepis, stosownego postanowienia obejmują sytuacje niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych może zachodzić np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych może zachodzić np. w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Takie stwierdzenie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie zastosowanego przez Kolegium przepisu art. 134 K.p.a. Stanowisko takie wyrażone zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (Lex nr 37956). Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a." W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, tj. przekonania podmiotu wnoszącego odwołanie, że decyzja pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Przekonanie to może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, tj. nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym przypadku przyczyna umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. W omawianej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. oznacza zdaniem NSA akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie winno zatem nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. Nawiązując do powyższych rozważań, stwierdzić należy, że rozpoznając odwołanie M.H., prawidłowo Kolegium w pierwszej kolejności dokonało ustalenia istnienia interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela zaprezentowane stanowisko organu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn.zm.) za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił. Zatem nie może budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który dopuścił się czynu za który ustawodawca przewidział tę karę – w tym wypadku - Spółka A. Nie może być natomiast w takim postępowaniu uznany za stronę inny podmiot, np. właściciel nieruchomości na której rosły drzewa lub, który zawiadomił organ o ich wycięciu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 803/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1189/06, z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1565/09, z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/13). Postępowanie w sprawie wycięcia drzew prowadzone było przez organ I instancji z urzędu, a nie na wniosek skarżącego, który jedynie powiadomił organ o zaistniałym delikcie administracyjnym, co obligowało organ do wszczęcia postępowania, ale nie zmieniło jego charakteru ani kręgu jego stron, a zwłaszcza w żaden sposób nie wpłynęło na uzyskanie przez skarżącego przymiotu strony. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia nie ma na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny, jedynym jego celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu. Jest ono bowiem konsekwencją chronienia przez państwo interesu publicznego jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów, w związku z czym kara w nim nałożona jest karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. W konsekwencji powyższe ustalenia dokonane przez organ, że odwołujący nie ma przymiotu strony, obligowały go do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś stwierdzenia jego niedopuszczalności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniało to jego uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wywodów niniejszego uzasadnienia.