I SA/Po 1978/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant ref. staż. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [....] na interpretację indywidualną Ministra Finansów działającego przez organ upoważniony Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług I. uchyla zaskarżoną interpretację; II. zasądza od Ministra Finansów działającego przez organ upoważniony Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Gmina [...] złożyła wniosek o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie opodatkowania podatkiem od towarów i usług opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W opisie zdarzenia przyszłego wskazano, że z dniem 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 – dalej: "ustawa o transporcie zbiorowym"). Zgodnie z art. 16 ustawy, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Zgodnie z art. 15 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, określenie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnemu oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z powyższym w Gminie [...] stawka opłaty została ustalona w drodze uchwały podjętej przez Radę Miejską. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...] określa, że jednostkowa stawka opłaty wynosić będzie [...] zł - za każde zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym oraz [...] zł - za każde zatrzymanie na dworcu. Podjęta Uchwała zacznie obowiązywać z dniem [...] stycznia 2014 r. Wymieniona uchwała określa również, że oplata za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym lub dworcu pobierana będzie miesięcznie i liczona będzie jako iloczyn liczby zatrzymań w ciągu miesiąca oraz jednostkowej stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku lub dworcu. Liczba zatrzymań na przystanku lub dworcu ustalana będzie na podstawie rozkładu jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia, zaświadczenia lub zgłoszenia przewozu. W związku z tym, że ustawodawca nie określił, czy opłatę nakłada się na podstawie decyzji administracyjnej, czy też podstawą pobierania jest umowa zawarta z przewoźnikiem bądź operatorem oraz nie określił, czy opłatę egzekwuje się w postępowaniu administracyjnym, czy też cywilnym, Gmina [...] zamierza wszystkich przewoźników bądź operatorów korzystających z przystanków komunikacyjnych i dworców będących własnością lub w zarządzie gminy poinformować, że od [...] stycznia 2014 r. będą pobierane opłaty, za zatrzymanie się na przystankach. W związku z powyższym winni wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, do którego załącznikiem będzie aktualny rozkład jazdy autobusów danego przewoźnika. Zgoda będzie wyrażona warunkowo, tj. przy zachowaniu terminowego uiszczania opłat za zatrzymanie się na przystankach, na zasadach określonych w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. W związku z tym, że na korzystanie przez operatorów lub przewoźników z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego wydana zostanie zgoda, nie będzie wymagało to zawarcia umowy, jak również wydania decyzji administracyjnej. Wysokość opłat za korzystanie z przystanków wynikać będzie bezpośrednio z rozkładu jazdy autobusów, którym dysponować będzie gmina. Pobierane opłaty stanowić będą dochód gminy i przeznaczane będą na cele wymienione w art. 16 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r., tj. utrzymanie porządku i czystości infrastruktury przystankowej. W związku z powyższym zadano następujące pytanie: czy opłaty pobierane przez Gminę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług? Zdaniem wnioskodawcy, pobieranie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców wchodzi w zakres władztwa publicznego wykonywanego przez organ władzy publicznej. Jest więc świadczeniem o charakterze publicznoprawnym, czyli ma charakter daniny publicznej, co wyklucza opodatkowanie tych czynności podatkiem od towarów i usług. W interpretacji indywidualnej z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, działając w imieniu Ministra Finansów, uznał stanowisko wnioskodawcy za nieprawidłowe. W uzasadnieniu interpretacji organ wyjaśnił, że opłaty pobierane przez Gminę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Stanowisko organu oparte zostało na następujących przepisach: - art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm. – dalej: "ustawa o VAT"), - art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej - (Dz.Urz. UE.L. Nr 347, str. 1 ze zm. – dalej: "Dyrektywa 112"), - art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej: "ustawa o samorządzie gminnym"), - § 13 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. Nr 73, poz. 392 ze zm. - dalej: "rozporządzenie"), - art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz ust. 5 i ust. 7 ustawy o transporcie zbiorowym. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, w dniu [...] stycznia 2014 r. złożyła skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej interpretacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej interpretacji indywidualnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, ze względu na przyjęcie błędnej jego interpretacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że Gmina może pobierać opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których jest właścicielem albo zarządzającym na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Z tym, że stawka opłaty ustalana jest w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca jednakże w art. 16 ust. 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wskazuje maksymalne stawki tych opłat, które muszą zostać uwzględnione przez organy jednostek samorządu terytorialnego przy podejmowaniu uchwały o wysokości opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym lub dworcu. Gmina więc nie ma możliwości dowolnego kształtowania wysokości opłat, muszą mieścić się one w ramach wyznaczonych przez ustawodawcę. Również przeznaczenie uzyskanych przez jednostki samorządu terytorialnego dochodów z wyżej wymienionych opłat zostało uregulowane przez ustawodawcę w art. 16 ust. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W myśl art. 16 ust. 7 wskazanej ustawy, opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych lub dworców stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych lub dworców oraz na realizację zadań określonych w art. 18 wyżej wymienionej ustawy (tj. zadań własnych gminy) - w przypadku, gdy organizatorem jest gmina. Gmina nie ma więc możliwości dowolnego przeznaczenia dochodów uzyskanych z wyżej wymienionego tytułu. Powyższe wskazuje, że gmina pobiera należność o charakterze daniny publicznej, zaś dochód uzyskany z jej poboru służy celom publicznym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zgodnie, z którym opłaty pobierane przez Gminę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Po 149/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił w sprawie postępowanie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pytania prejudycjalnego skierowanego przez NSA postanowieniem z 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt I FSK 311/12. Postanowieniem z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt I SA/Po 149/14 Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Po 1978/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w sprawie jest wyjaśnienie, czy opłaty pobierane przez Gminę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Według skarżącej pobierając opłatę Gmina nie jest podatnikiem podatku od towaru i usług, gdyż podejmowane czynności mieszczą się w granicach zadań własnych i realizuje je jako organ władzy publicznej na podstawie aktu prawa miejscowego, tj. uchwały rady gminy, a nie na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych z operatorami i przewoźnikami w celu wykonywania przez te podmioty działalności w zakresie transportu zbiorowego. Według organu natomiast, opłata pobierana przez Gminę od wskazanych podmiotów za udostępnianie przystanków komunikacyjnych stanowi wynagrodzenie za usługę, polegającą na udostępnieniu tych przystanków, przy czym działania podejmowane w tym względzie przez Gminę mają charakter działań z zakresu stosunków cywilnoprawnych. Sporne zagadnienie było już przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W tym zakresie judykatura w sposób jednolity i konsekwentny zajmowała stanowisko, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 687/12; z 27 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 1781/12; z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1644/13; z 26 marca 2015 r., sygn. akt I FSK 472/14 - dostępne na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto problematykę tę analizowano w wielu prawomocnych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 231/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 792/12. We wszystkich tych wyrokach sądy administracyjne konsekwentnie prezentowały stanowisko zbieżne z poglądem wyrażonym przez skarżącą Gminę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, Gmina w ramach opisanych we wniosku świadczeń nie działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług. Odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych należy podkreślić, że zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Przepis ten, wykładany literalnie, uzależnia podmiotowość organu w podatku od towarów i usług od charakteru stosunku prawnego, w ramach którego świadczenie jest dokonywane. Świadczenia w ramach stosunków administracyjnoprawnych (publicznoprawnych) pozostają tym samym poza sferą opodatkowania podatkiem od towarów i usług. Nadto przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od regulacji wspólnotowej, tj. art. 4 ust. 5 Dyrektywy Rady z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych - wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (77/388/EWG) (Dz.U.UE.L.1977.145.1 z 13 czerwca 1977 r.), zwanej dalej: "VI Dyrektywą", którego stanowi implementację. Zgodnie z jego treścią, krajowe, regionalne i lokalne organy władzy i inne instytucje prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują i transakcjami, które zawierają jako władze publiczne, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub inne płatności w związku z taką działalnością lub transakcjami. Także, na gruncie Dyrektywy 112, funkcjonuje analogiczna regulacja w art. 13 ust 1. W kontekście powołanych przepisów, kwestia podmiotowości organów władzy publicznej w podatku od towarów i usług uzależniona jest od dwóch czynników. Działalność powinna być wykonywana przez podmiot prawa publicznego i powinna być wykonywana w celu sprawowania władzy publicznej. W analogiczny sposób do omawianej kwestii odnosił się w swych orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki C- 408/97, C-4/89, C–288/07 (publ.www.curia.europa.eu), akcentując przy tym, że istnieje możliwość opodatkowania świadczeń organów władzy publicznej celem przeciwdziałania znaczącym zakłóceniom konkurencji na danym rynku. Wskazać także należy, że Gmina, będąca organem władzy publicznej, zobowiązana jest realizować zadania publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności, zadania własne obejmują sprawy lokalnego transportu zbiorowego (pkt 4). Zadania w tym zakresie regulowane są w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina. W związku z art. 8 tej ustawy, do jej zadań należy planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego oraz zarządzanie publicznym transportem zbiorowym. Na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których jest właścicielem lub zarządzającym. Podmioty, które uczestniczą w organizowanym przez gminę publicznym transporcie zbiorowym mogą korzystać z należących do gminy przystanków komunikacyjnych oraz dworców. Zgodnie z art. 16 ust. 4 tej ustawy, korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Uchwała ta ma status aktu prawa miejscowego. Zatem, czynności prawne objęte zapytaniem skarżącej należą do imperium uprawnionego organu zarządzającego daną drogą publiczną oraz organizującego publiczny transport zbiorowy. Wynika to z ustawowego powołania jednostki samorządu terytorialnego do realizacji wymienionych zadań publicznych. Z powołanych przepisów wynika, że regulowanie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców należy do sfery władztwa publicznego (imperium), w które wyposażono Gminę w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty. Stronami tego stosunku są: Gmina, która działa w charakterze organu władzy publicznej, oraz podmiot, któremu przepisy prawa umożliwiają korzystanie z mienia komunalnego w ramach zasad określonych w przepisach regulujących organizację publicznego transportu zbiorowego. Ponadto, tryb ustalania wysokości opłaty wskazuje, że mamy tu do czynienia z opłatą zbliżoną do daniny publicznej, a nie z ceną ustalaną w realiach rynkowych. W ocenie Sądu stosunek prawny łączący skarżącą Gminę oraz podmioty korzystające z jej mienia komunalnego powstaje w dominującym stopniu w oparciu o administracyjnoprawną metodę regulacji, która na plan dalszy przenosi cywilnoprawny charakter zawieranych umów. Strony tego stosunku nie mają bowiem pełnej swobody co do ustalania jego treści, bowiem ograniczają je przepisy powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego. Skoro zatem Gmina w zakresie pobierania opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych nie jest podatnikiem na gruncie przepisu art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, to zaskarżona interpretacja indywidualna, w której zaprezentowano odmienne stanowisko, wydana została z naruszeniem tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zastosowanie się do rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.