II SAB/Wa 856/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T.M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. oddala skargę T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została sporządzona w dniu [...] lipca 2015 r. W konkluzji skargi, wskazując na art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), T. M. wnosił o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu – Prezydenta [...], nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny – stosownie do art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w wysokości, o której mowa w art. 154 § 6 – tj. w kwocie 37.834,60 zł, 4) zasądzenie od organu – Prezydenta [...] – na rzecz skarżącego, wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. M. wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., złożonym drogą e-mailową, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując na sprzeczne sygnały z Urzędu [...] dotyczące prowadzenia postępowań nadzorczych w sprawie uchwał o wyborze Burmistrza Dzielnicy [...] i jego zastępców, prosił o udostępnienie kopii: opinii prawnych, stanowisk i pism z Biura Prawnego [...] w sprawie postępowań w kontekście uchwał Rady Dzielnicy [...] nr: [...]. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2015 r. organ wskazał, iż powyższy wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, takie załatwienie sprawy narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz wskazane na wstępie skargi przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowana informacja, obejmująca ważną z punktu widzenia społeczności lokalnej sprawę, mającą bezpośredni wpływ na funkcjonowanie samorządu Dzielnicy [...], jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 25 sierpnia 2015 r. organ potwierdził powyższy stan faktyczny i wskazał, że nie stanowią informacji publicznej tzw. dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Są to dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu i nie są umieszczane w aktach sprawy. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą one swą cechę abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej (por. np. wyroki: NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 586/14). Dlatego żądanie objęte wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej. Nie dotyczy bowiem dokumentu urzędowego, lecz materiału, któremu brak cech oficjalności (dokument wewnętrzny). Dla organów władzy publicznej niezbędne jest podejmowanie decyzji, ale dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (zob. wyroki: NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Dla poparcia swoich twierdzeń organ przywołał wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13, z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/14, a także powołał się na publikację – I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 58-59. Nadto organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego – nie toczą się żadne postępowania nadzorcze w sprawie oceny legalności uchwał Rady Dzielnicy [...] nr: [...]. T. M. w piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2015 r. zakwestionował twierdzenie Prezydenta [...], iż nie toczą się żadne postępowania nadzorcze w sprawie oceny legalności uchwał Rady Dzielnicy [...] nr: [...], wskazując jednocześnie na dowody zawarte w innych dokumentach, wskazujące, że na rozprawach w innych postępowaniach w dniu [...] kwietnia 2015 r. i w dniu [...] lipca 2015 r. oraz w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik organu wskazywał na istnienie czynności kontrolnych co do przedmiotowych uchwał. Nadto w dniu [...] sierpnia 2015 r. Prezydent [...] wydał zarządzenia nr [...] oraz nr [...] w sprawie wstrzymania wykonania uchwał Rady Dzielnicy [...] w powyższych sprawach. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący wskazał na protokół rozprawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz na pisma organu w sprawie sygn. akt [...] zawisłej przed Sądem Rejonowym [...], [...] Wydział [...] i na wydruki z BIP organu (w zakresie zarządzeń). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest chybiona. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wobec stwierdzenia istnienia w niniejszej sprawie przesłanki podmiotowej, zbadać należy, czy zachodzi tu również przesłanka przedmiotowa, albowiem spełnienie obu tych przesłanek warunkuje stosowanie w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Z kolei dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy podlegającym udostępnieniu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast materiały robocze, które powstają we wstępnej fazie projektowania i sporządzania powyższego dokumentu i które służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji, nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie służą bowiem one do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego, ponieważ mają jedynie charakter źródłowy do sporządzenia dokumentu urzędowego. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych (w tej materii porównaj także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 331/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 748/13, a także orzeczenia wskazane w odpowiedzi na skargę – wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 586/14; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13 i z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/14). Przenosząc niniejsze rozważania na grunt rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy, wskazać należy, iż objęte żądaniem wniosku T. M. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty – to jest opinie prawne, stanowiska i pisma pochodzące z Biura Prawnego [...] – nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy. Skarżący wskazuje, iż żądane przez niego dokumenty dotyczą istotnej dla mieszkańców Dzielnicy [...] sprawy jaką jest funkcjonowanie samorządu tej Dzielnicy – uchwały o wyborze burmistrza i jego zastępców. Jednakże konstatacja ta, jakkolwiek prawidłowa, nie ma wpływu na inną ocenę przedmiotowych dokumentów. Oczywistym jest, iż przedmiotem sprawy nie są dokumenty mieszczące się w granicach zakreślonych art. 6 ust. 1 pkt 4, albowiem dokumenty wytwarzane przez biura prawne danego organu nie stanowią wyrazu woli czy poglądów tego organu, ale są jedynie dokumentami pomocniczymi, służącymi do wypracowania takiej woli albo poglądu organu, które z kolei zostaną uzewnętrznione w formach np. decyzji, postanowień czy zarządzeń tego organu. Dopiero te formy będą stanowić przedmiot objęty regulacją omawianej ustawy. W szczególności podkreślenia wymaga, iż opinia prawna biura prawnego danego organu, czy też stanowisko albo pismo tego biura, nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się pkt a) tiret drugi wskazanego wyżej przepisu. Opinia prawna jest niewiążącą organ poradą, wskazówką działania. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd, czy stanowisko tego organu w danej sprawie (np. porównaj art. 106 Kpa). Nadto w pracy każdego biura prawnego nieuniknione są pisma o wyłącznie roboczym charakterze (prośba o przesłanie danego dokumentu, czy o wyjaśnienie danej okoliczności itp.), które nie zawierają żadnych poglądów czy wskazówek. Trafnie argumentuje w tej materii Prezydent [...], twierdząc, że dokumenty wytwarzane przez biuro prawne nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Nadto dla procesu podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym etapie. Natomiast okoliczność czy Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę zasadnie twierdzi, iż nie toczą się żadne postępowania nadzorcze w sprawie oceny legalności uchwał Rady Dzielnicy [...] nr: [...] nie ma istotnego znaczenia dla niniejszego postępowania, albowiem skarżący nie żąda udostępnienia mu wiążących stanowisk Prezydenta [...] w powyższych sprawach (decyzje, postanowienia, zarządzenia tego organu), ale żąda określonych dokumentów wytworzonych w takich sprawach przez Biuro Prawnego [...], a takie dokumenty nie mieszczą się w kategorii objętej art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na swój niewiążący organ charakter. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.