II GSK 1363/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 863/15 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 863/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., a w punkcie drugim, zasądził od Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR na rzecz A. H. zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13 maja 2014 r. skarżąca nadała listem poleconym wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z załącznikami graficznymi. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku, tj. jego podpisania. Wezwanie doręczono skarżącej w dniu 24 czerwca 2015 r. W dniu 25 czerwca 2014 r. strona podpisała wniosek. W dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W dniu [...] marca 2015 r. Dyrektor Łódzkiego OR ARiMR w Łodzi wydał postanowienie o uchyleniu zakażonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa zaś art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009). Organ uznał, że jednolita płatność obszarowa nie przysługuje A. H. na rok 2014, ponieważ nie podpisała ona wniosku w terminie ich składania, tj. ostatecznie do dnia 9 czerwca 2014 r. Zdaniem organu okoliczność uzupełnienia braków dotyczących kwalifikowalności z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyjaśnił, że wniosek o przyznanie płatności z jednej strony spełniać musi określone wymagania formalne, a z drugiej zawierać określone treści merytoryczne. Za merytoryczną treść wniosku odpowiedzialność ponosi producent rolny, który musi określić o jaką płatność występuje, z jakiego tytułu, jakie działki i w jakiej powierzchni zgłasza do płatności. Zdaniem Sądu, wniosek skarżącej o przyznanie płatności obszarowych, jest podaniem w rozumieniu przepisów k.p.a., którego ewentualne braki formalne winny być usunięte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z brzmienia tego przepisu WSA wywiódł, że uzupełnienie braku formalnego wniosku, w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, spowoduje, że wniosek będzie podlegał rozpatrzeniu tak jakby został złożony bez braków. W związku z tym uzupełnienie braku formalnego wniosku, jakim jest brak podpisu wnioskodawcy, w wyznaczonym siedmiodniowym terminie powoduje ten skutek, że wniosek z uzupełnionym brakiem traktuje się jakby od początku został złożony bez braków. Jeżeli zatem skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku formalnego przez podpisanie wniosku, to - ponieważ wniosek złożyła w terminie, tj. 13 maja 2014 r. - powinien on podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Stanowisko organu, uznające w okolicznościach niniejszej sprawy za nieistotną datę złożenia wniosku dotkniętego brakiem formalnym i uznające, że kompletny wolny od braków wniosek został złożony dopiero w dacie uzupełnienia braku wniosku (tj. 25 czerwca 2014r.) WSA uznał za nieprawidłowe i naruszające art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy strona złożyła kompletny wniosek w terminie. Przyjęcie, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. jest bez znaczenia prawnego, jeżeli nastąpiło po terminie 9 czerwca, nie znajduje zdaniem Sądu I instancji oparcia w przepisach UE. Takie stanowisko - oparte na brzmieniu art. 11 ust. 1 i 2 i art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 - jest według WSA uzasadnione, ale w odniesieniu do braków, czy poprawek o charakterze merytorycznym, a nie braku formalnego podania, jakim jest brak podpisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Łódzkiego OR ARiMR zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie oraz przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne jest uzupełnienie braków formalnych (podpisanie wniosku o przyznanie pomocy) po terminie wskazanym w przepisach prawa materialnego, w sytuacji gdy z treści powołanych przepisów w ocenie organu nie budzi wątpliwości, że zakreślony termin odnosi się do przedmiotowego wniosku o przyznanie pomocy, a w konsekwencji przedmiotowa materia podlega regulacji prawa wspólnotowego, a art. 64 § 2 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 23 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że wnioski kompletne złożone po terminie prawa materialnego winny zostać rozpatrzone przez organ, mimo że w terminie prawa materialnego rolnik nie złożył skutecznego (kompletnego) wniosku, oświadczenia woli ubiegania się o przyznanie płatności, gdyż strona postępowania administracyjnego nie podpisała przedmiotowego wniosku. Tym samym w zakreślonym terminie prawa materialnego nie doszło do skutecznego złożenia kompletnego wniosku o ubieganie się o płatności do ściśle określonych gruntów rolnych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a i d ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 23 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dopuszczalne jest uzupełnienie braków formalnych wniosku, polegające na złożeniu podpisu pod wnioskiem po upływie terminu przewidzianego przepisami prawa (tj. 9 czerwca 2014 r.), a uzupełnienie to wywoła skutek prawny przewidziany w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, w sytuacji gdy termin na złożenie wniosku wraz z załącznikami jest terminem prawa materialnego, a więc wszelkie uzupełnienia poza oczywistymi błędami po terminie nie mogą wywołać skutków prawnych. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 135, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne po upływie terminu materialnego na składanie wniosków o przyznanie pomocy, którego przywrócenie jest niedopuszczalne i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy skargę należało oddalić; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma statuowana wyżej wskazanymi przepisami została przez organy naruszona, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego - określone art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Wobec powyższego - z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 powołanej ustawy) - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W świetle sformułowanych podstaw kasacyjnych istota sporu w rozpatrywanym przypadku wymaga odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest uzupełnianie - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - braków formalnych wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po terminach określonych art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie mogą być uznane za usprawiedliwione, z podanych niżej względów. Zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwestii terminu składania wniosków w art. 18 ust. 2 stanowi, że wniosek o przyznanie płatności m.in. obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W myśl ust. 3 termin o którym mowa w ust. 2 nie podlega przywróceniu. Rozważenie, czy z uwagi na przytoczone unormowania zachodzi możliwość stosowania wobec wniosków o przyznanie płatności obszarowych art. 64 § 2 k.p.a., wymaga wskazania, że według art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy powołanej ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego bezsprzecznie nie zawierają regulacji wyłączających możliwości stosowania do wniosków o przyznanie płatności przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Możliwości uzupełnienia braków formalnych składanych na jej podstawie wniosków - w ocenie składu orzekającego NSA - nie wykluczają też regulacje rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, do którego to m.in. aktu odsyła art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Art. 23 w ust. 1 powołanego rozporządzenia - w akapicie pierwszym – stanowi bowiem jedynie, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Według akapitu trzeciego, jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Stosownie zaś do art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Z treści ostatniego z przytoczonych przepisów należy zatem wywieść - wobec możliwości poprawy oczywistych błędów w każdym momencie - że fakt poprawy oczywistego błędu wniosku na mocy tej regulacji – także już po terminie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 18 ust. 2 powoływanej ustawy - nie wywoła skutków prawnych przewidzianych art. 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia unijnego. Zdaniem składu orzekającego odróżnić należy jednak poprawę oczywistych błędów wniosków - o których stanowi przytoczony art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - od braków formalnych wniosków - w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Poprawa nawet oczywistych błędów wniosku prowadzi bowiem do pewnej jego merytorycznej modyfikacji - ma zatem wpływ na ocenę jego zasadności. Fakt zaś, że skutkiem prawnym nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania przemawia za przyjęciem, że braki formalne to takie, które uniemożliwiają rozpoznanie (merytoryczne) wniosku. Do takich niewątpliwie należy brak podpisu wnioskodawcy. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie powinno zaś ulegać kwestii, że rygor - o którym mowa w tym przepisie - może być zastosowany jedynie w sytuacji nieusunięcia braków pisma. Uzupełnienie braków w terminie nie może wywołać żadnych negatywnych skutków dla strony. W takiej sytuacji zasadnie przyjmuje się zatem, że datą wniesienia podania jest data faktycznego zgłoszenia wniosku – tak jakby braki nie wystąpiły (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13 i powołane tam pogląd doktryny). Uzupełnienie braków po terminie wyznaczonym wezwaniem - lecz przed wysłaniem informacji o pozostawieniu bez rozpoznania - uzasadnia zaś przyjęcie, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. W tym stanie rzeczy uzupełnienie braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – nawet jeśli uzupełnienie to nastąpi po terminie określonym art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego – nie może wywołać skutków, o których mowa w art. 23 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Dopuszczalność stosowania art. 64 § 2 k.p.a. wymaga jednak dokładnego ustalenia, charakteru występujących braków. Z tych wszystkich względów chybiony jest zarzut błędnej wykładni przytoczonych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że dopuszczalne jest uzupełnienie braków formalnych wniosku – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – po upływie materialnoprawnego terminu przewidzianego na składanie wniosków terminie. Nie ma podstaw prawnych stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – tzn. w sytuacji w której wniosek złożono w terminie przewidzianym art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, a uzupełnienie jego braków formalnych (brak podpisu) nastąpiło po tym terminie - Sąd I instancji wadliwie uznał, że doszło do skutecznego złożenia kompletnego wniosku w prawem przewidzianym terminie. Wobec powyższego niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie bowiem stwierdził naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się także z Sądem I instancji, że niekonsekwencja organu – tzn. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania a następnie, mimo dochowania terminu wskazanego w wezwaniu, odmowa płatności z uwagi na określone art. 23 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 opóźnienie w złożeniu wniosku i stwierdzenie jego niedopuszczalności – stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Według pierwszego z nich Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można jednak skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu. Z przepisu tego wynika wyłącznie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. I GSK 1456/15). Art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści przepisu w pełni zasadnie wywodzi się więc, że ma on zastosowanie właśnie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. Taki stan rzeczy miał miejsce w rozpoznawanym przypadku. Zarzut naruszenia tegoż przepisu jest więc niezasadny (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. I OSK 3110/15). Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy wskazać, że przepis ten ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznał ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 926/17). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.