II OSK 2262/16

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1084/16 w sprawie ze skargi M. A. i M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. A. kwotę 1650 (tysiąc sześćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1084/15, oddalił skargę M. A. i M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na skutek interwencji A. M. oraz M. M., wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego znajdującego się w budynku przy ul. [...] w O., usytuowanego poniżej lokalu mieszkalnego stanowiącego ich własność, polegającej na urządzeniu pralni chemicznej w sklepie rybnym i decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2014 r., na skutek odwołania A. i M. M., utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi A. M., wyrokiem z 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 319/14, uchylił obie wskazane decyzje uznając, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] października 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych sprowadzających się do dokonania zmian w wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej funkcjonujących w lokalu, którego dotyczy sprawa, w tym wyprowadzenia wyrzutni powietrza usuwanego z pralni ponad poziom okapu budynku. Organ administracji ustalił, że skarżąca w 2003 r. zmieniła sposób użytkowania lokalu usługowego bez wymaganego pozwolenia. Ponadto, na podstawie złożonej na wezwanie organu administracji oceny technicznej, ustalił, że lokal odpowiada warunkom technicznym za wyjątkiem wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej, co do których, w oparciu o tę ocenę, nałożono obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych. Na skutek odwołania A. i M. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz orzekł co do istoty sprawy nakazując skarżącej demontaż wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach pralni. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu bez wymaganego pozwolenia na budowę i przyjął, że do tych robót budowlanych ma zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto ustalił, m.in. w oparciu o oceny techniczne sporządzone przez Z. S., Z. M. i J. M., że stan techniczny lokalu po wykonanych w nim robotach budowlanych jest dobry, za wyjątkiem wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Instalacja wentylacji nie odpowiada warunkom technicznym określonym w § 152 ust. 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż znajdujące się w ścianie północnej i południowej wyrzutnie powietrza są usytuowane w nieodpowiedniej odległości od okien (§ 152 ust. 9 warunków technicznych) oraz czerpnia powietrza znajdująca się w ścianie południowej jest usytuowana w taki sposób, że istnieje możliwość napływu do niej powietrza wywiewanego z wyrzutni. Jednocześnie ustalono, że nie można umieścić wyrzutni powietrza na dachu, gdyż odwołujący się, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, wykonali okna połaciowe, co spowodowało, że nie jest możliwe zachowanie odległości wyrzutni powietrza od okien połaciowych wskazanych w § 152 warunków technicznych. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że budynek, w którym znajduje się będący przedmiotem sprawy lokal, jest usytuowany w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego O. i został wpisany do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 1956 r. Ustalenia tego dokonano, jak wynika z uzasadnienia decyzji, na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2010 r. W związku z tym uznał, że roboty budowlane związane z doprowadzeniem wentylacji do stanu zgodnego z prawem wymagałyby pozwolenia konserwatora zabytków oraz pozwolenia na budowę, zaś organ nadzoru budowlanego nie może w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego zobowiązać inwestora do uzyskania takich decyzji. Mając to na uwadze organ odwoławczy przyjął, że w rozpoznawanej sprawie doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem mogło polegać jedynie na zdemontowaniu wentylacji mechanicznej. W skardze skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że nie zostały zachowane warunki techniczne w zakresie dotyczącym odległości wyrzutni powietrza od okien oraz przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie lub nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności właściwych odległości elementów wentylacji od okien, postępowania M. i A. M. związanego z przebudową lokalu stanowiącego ich własność i wynikających z tego postępowań administracyjnych. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji co do zastosowania w sprawie art. 50-51 Prawa budowlanego oraz braku możliwości doprowadzenia wentylacji mechanicznej do stanu zgodnego z prawem z uwagi na usytuowanie na dachu budynku okien połaciowych. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że z ustaleń organu administracji wynika, że M. i A. M. wykonali te okna w ramach inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę O. decyzją z [...] lutego 2006 r., jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Ponadto ustalił, że wykonanie tych okien nie było przedmiotem żadnego postępowania organu nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, że budynek, w którym znajduje się będący przedmiotem postępowania lokal, jest wpisany do rejestru zabytków. W związku z tym uznał, że prowadzenie w nim robót budowlanych wymaga zgody konserwatora zabytków oraz że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie może zastąpić takiej zgody. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nałożone taką decyzją obowiązki dotyczyłyby części wspólnych budynku i w związku z tym wymagałyby zgody wspólnoty mieszkaniowej, zaś decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie może też zastąpić zgody wspólnoty mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji uznał także, że nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek przy ul. [...] w O., znajdujący się w historycznym układzie urbanistycznym miasta O., jest jednocześnie wpisany do rejestru zabytków, a w konsekwencji uznanie, że została wydana decyzja o wpisie tego budynku do rejestru zabytków, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że organ administracji naruszył przepisy prawa, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) "art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegającej na pominięciu dokonania przez M. i A. M. nadbudowy nad funkcjonującym poniżej i zaopatrzonym w urządzenia wentylacyjne zakładem usługowym, czasu tej nadbudowy, nieprawidłowości, pominięciu toczących się postępowań w zakresie samowoli budowlanej, niedostosowanie zmian do istniejących urządzeń, wprowadzeniu w błąd organów nadzoru budowlanego, dokonywaniu czynności budowlanych bez uwzględnienia istniejących w budynku urządzeń wentylacyjnych", b) "art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do dostarczonego materiału dowodowego, tj. twierdzeń i projektu autorstwa technika budowlanego J. M. (...) [przewidującego] możliwość rozmieszczenia urządzeń wentylacyjnych w sposób zgodny z prawem i z uwzględnieniem położenia istniejących okien połaciowych", c) "art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowań administracyjnych dotyczących M. i A. M. w zakresie dokonanych przez nich samowoli budowlanych, wykonanie nadbudowy w budynku bez zachowania przewidzianych prawem procedur a konsekwencją niezgodnych z prawem czynności obarczenie skarżącej, prawidłowo realizującej wymogi związane z usytuowaniem urządzeń wentylacyjnych, w szczególności zwrócenia uwagi na fakt, iż podczas gdy skarżąca będąca w posiadaniu decyzji organu nadzoru budowlanego wykonanie których umożliwiłoby prawidłową lokalizację urządzeń wentylacyjnych, poprzez niezgodne z prawem wykonanie otworów okiennych przez M. i A. M. praktycznie uniemożliwiło wykonanie decyzji", d) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez "nierozpatrzenie przesłanek wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo że istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w wyniku prac wskazanych przez skarżącą". W oparciu o tak przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowano dwie istotne przesłanki decyzji organu odwoławczego, uznanej przez Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem. Po pierwsze, brak podstaw do przyjęcia, że budynek, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem sprawy, jest wpisany do rejestru zabytków. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, organ ten ustalając, że budynek ten jest wpisany do rejestru zabytków nie opierał się bezpośrednio o decyzję o wpisie do tego rejestru, tylko ustalenie w tym zakresie poczynił na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2010 r., w której powołano się na decyzję "Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" z [...] listopada 1956 r. Z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2010 r. wynika zaś, że wpis do rejestru zabytków dotyczy historycznego układu urbanistycznego, a nie konkretnie budynku przy ul. [...] w O. W związku z tym stwierdzić należy, że ustalenie, iż budynek przy ul. [...] w O. jest wpisany do rejestru zabytków jest przedwczesne. Powinno ono być oparte bezpośrednio na decyzji o wpisie tego budynku do rejestru zabytków lub po bezpośredniej analizie decyzji "Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" z [...] listopada 1956 r., której w aktach brak. Zwrócić też należy uwagę, że na stronie internetowej [...] Konserwatora Zabytków podaje się informację o wpisaniu do rejestru zabytków domów przy ul. [...] w O. pod numerami [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Nie ma tam informacji o wpisaniu do rejestru zabytków domu przy ul. [...], co może potwierdzać, wraz z twierdzeniem skarżącej, że brak jest wpisu w księdze wieczystej nieruchomości o wpisaniu domu do rejestru zabytków, że wpis do rejestru zabytków obejmuje układ urbanistyczny, a nie ten dom. Tym samym trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, że błędnie przyjęto, iż budynek przy ul. [...] w O. jest wpisany do rejestru zabytków. Oznacza to, że zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), mimo że nie wszystkie powołane w tym przypadku przepisy oddają istotę rzeczy. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że zabytek do rejestru wpisuje się na podstawie decyzji, w rozpoznawanej sprawie uznano zaś, że określony przedmiot (dom) jest zabytkiem, mimo że nie wykazano, aby wydano decyzję o wpisie do rejestru zabytków konkretnie tego domu. Niezależnie od tego wskazać należy, że błędne jest także stanowisko organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji co do skutków ewentualnego wpisu budynku przy ul. [...] w O. do rejestru zabytków. Tego zagadnienia wprawdzie nie przytoczono w podstawach skargi kasacyjnej, ale wiąże się ono z podniesionym, aczkolwiek z innym uzasadnieniem, zarzutem naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 e zm.). W ocenie NSA, ewentualne wpisanie budynku do rejestru zabytków nie uniemożliwia doprowadzenia wykonanych w nim samowolnie robót budowlanych, w tym bez wymaganej zgody konserwatora zabytków, do stanu zgodnego z prawem. W ocenie NSA, organ nadzoru budowlanego jest bowiem uprawniony, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do tego, aby zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków dotyczącej robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru, jeżeli jest to konieczne do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie to wynika z tej części art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w której mówi się, że właściwy organ administracji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA dopuszcza się możliwość zobowiązania przez organ nadzoru budowlanego inwestora w tak zwanym postępowaniu naprawczym do przedłożenia decyzji konserwatora zabytków o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Np. wyrok z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09 oraz wyrok z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14. Po drugie, wadliwie przyjęto, że nie jest możliwe usytuowanie wyrzutni powietrza na dachu budynku z zachowaniem wymogów określonych w § 152 ust. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), gdyż – jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej – nie uwzględniono oceny technicznej J. M., z której wynika, że wyrzutnia powietrza na dachu może być usytuowana w taki sposób, że zostaną zachowane wskazane w powołanym przepisie warunków technicznych odległości od znajdujących się tam okien połaciowych. Organ odwoławczy wskazał, że taka ocena techniczna została sporządzona, ale nie uwzględnił jej przyjmując, że wyrzutni powietrza nie można usytuować zgodnie z warunkami technicznymi na dachu budynku, mimo że z oceny mogą wynikać odmienne wnioski. Wskazano w niej bowiem odległości pomiędzy wyrzutnią powietrza a oknami połaciowymi, które są zgodne z § 152 ust. 12 pkt 2 warunków technicznych. W związku z tym organ odwoławczy powinien był wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji, z jakich powodów uznał, że mimo oceny technicznej J. M. doszedł do przekonania, iż nie jest możliwe usytuowanie wyrzutni powietrza na dachu budynku. Tym samym zasadny jest zarzut, że organ ten naruszył wskazane w skardze kasacyjnej art. 7 i art. 77 k.p.a., a także pominięty przez skarżącą kasacyjnie art. 80 k.p.a. Niezależnie od tego zauważyć należy, że organ odwoławczy naruszył przytoczone w skardze kasacyjnej art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. w związku z tym, że nie uwzględnił okoliczności związanych z przebudową przez M. i A. M. ich lokalu mieszkalnego. W ocenie NSA, rację ma skarżąca, że znaczenie dla rozstrzygnięcia miały okoliczności dotyczące wykonania przez nich okien połaciowych, których istnienie, w ocenie organu odwoławczego, uniemożliwiało zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej przez skarżącą. W szczególności należałoby wyjaśnić (oczywiście o ile okazałoby się, że te okna uniemożliwiają usytuowania wyrzutni powietrza na dachu), czy zostały one wykonane samowolnie, czy też na podstawie pozwolenia na budowę. W razie samowolnego ich wykonania organ administracji byłby zobowiązany do rozpoznania sprawy doprowadzenia tych okien do stanu zgodnego z prawem łącznie ze sprawą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Tylko taki sposób postępowania zapewniłby równe traktowanie podmiotów pozostających w podobnej sytuacji, mianowicie dopuszczających się samowoli budowlanej wzajemnie na siebie oddziaływującej. W konsekwencji zasadna jest też podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ administracji dojdzie do wniosku, że można na samowolnych inwestorów nałożyć takie obowiązki, które pozwolą na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do stanowiska M. i A. M. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz przedstawionego na rozprawie przed NSA należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy aspektu działalności skarżącej związanego z Prawem budowlanym. Nie są w tej sprawie rozstrzygane roszczenia uczestników postępowania związane z ochroną własności ich nieruchomości, w tym takie, których podstawą jest zarzucane używanie niebezpiecznych środków chemicznych i wywoływanie innego rodzaju immisji. Zwrócić też należy uwagę, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym także skarżąca może korzystać z prawa własności swojej nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Prawo budowlane dopuszcza zaś możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, pod warunkiem, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, przez co należy rozumieć m.in. zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje w miejscu samowolnej inwestycji. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż zachodziły podstawy, aby uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. W związku z tym NSA, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok oraz – rozpoznając skargę – uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję organu odwoławczego. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne będzie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem stanowiska NSA. Nadto wskazać należy, że w sprawie nie jest wystarczająca ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, ale także przepisami o planowaniu przestrzennym, w tym z obowiązującym planem miejscowym. W związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje, na które złożyły się 850 zł kosztów sądowych oraz 800 zł wynagrodzenia i zwrotu wydatków pełnomocnika skarżącej kasacyjnej.