II SA/Łd 624/15

Dnia 4 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...]., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Spółkę Akcyjną A w W. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 400.000 zł. z tytułu nabycia przez Skarb Państwa własności, a przez Spółka Akcyjna A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł., oznaczonego w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 1/14 o pow. 0,3347 ha i przyznaniu ww. kwoty odszkodowania w całości na rzecz S. i M. małż. G. oraz o zobowiązaniu Spółka Akcyjna A. w W. do wypłaty uprawnionym ww. kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśnił w pierwszej kolejności, że kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu do jego wniesienia jest pierwszą czynnością jaką organ II instancji podejmuje po otrzymaniu odwołania. Terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami ustawowymi. Ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe m. in. utratę prawa do wniesienia odwołania, wskutek czego decyzja staje się ostateczna. Niedopuszczalne jest w zasadzie odwołanie wniesione po terminie. Organ II instancji może wprawdzie przywrócić termin do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania, mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do jego wniesienia, a także prawidłowej kwalifikacji pisma. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynikało, iż decyzja organu I instancji została doręczona Spółce Akcyjnej A. dnia 18 listopada 2014r. Na przesyłce zawierającej odwołanie, nadanej u Operatora A figuruje data: 2014-12-03, zaś radca prawny S. K., reprezentujący Spółkę Akcyjną A. przy piśmie z dnia 2 stycznia 2015r. przesłał poświadczoną kopię potwierdzenia nadania przesyłki gdzie figuruje data: 2014-12-02. Z kolei w wyjaśnieniach z dnia 24 marca 2015r. Oddział Operator A poinformował, że zgodnie z Regulaminem Świadczenia Usług przez Operatora A w przypadku, gdy przesyłka pocztowa została nadana po godzinie 15:00 danego dnia, jako termin nadania traktuje się następny dzień roboczy, stąd na kopercie przesyłki figuruje data dnia roboczego, następującego po dniu faktycznego pozostawienia przesyłki w punkcie obsługi klienta. Niezależnie od powyższych rozbieżności Wojewoda wskazał, że w myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012r., poz. 1529). Zgodnie z art. 178 ust. 1 tej ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2013r., Operator B. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Operator A nie jest zatem operatorem wyznaczonym w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. W tej sytuacji za datę złożenia odwołania od decyzji należało uznać datę wpływu korespondencji do organu I instancji, tj. dzień 5 grudnia 2014r. Skoro zatem decyzja organu I instancji została doręczona odwołującemu w dniu 18 listopada 2014r., to, zdaniem Wojewody, odwołanie złożone zostało po upływie 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Organ II instancji wskazał również, że postanowieniem z dnia 20 maja 2015r. negatywnie rozpatrzył odrębny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Natomiast wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale wręcz obowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...]ego skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna A. w W., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewodzie [...]emu w celu rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółka Akcyjna A. nadanego w placówce pocztowej Operatora A w W. w dniu 2 grudnia 2014r. W uzasadnieniu skargi powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentujące odmienne stanowisko od zajętego przez organ odwoławczy, w których to przeprowadzono wykładnię art. 83 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu powyższych orzeczeń NSA stwierdziło, że ustawodawca tworząc w art. 83 § 1 p.p.s.a. ograniczenie dla domniemania wniesienia przesyłki do sądu w dacie jej nadania tylko w przypadku skorzystania z usług "operatora wyznaczonego", wprowadził rozwiązanie, które w jego literalnym brzmieniu i obecnym kształcie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, zwłaszcza z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą demokratycznego państwa prawa. Efekt taki, zdaniem NSA, można uzyskać poprzez informowanie stron o wynikającym z art. 83 § 1 p.p.s.a. (zdaniem skarżącej analogicznie w postępowaniu administracyjnym z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) obowiązku korzystania z usług Operatora B Zdaniem NSA, w przypadku braku takiego pouczenia, prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa prowadzi do uznania, że nadanie pisma przez stronę postępowania za pośrednictwem innych operatorów pocztowych jest niedopuszczalne. Zważywszy, że art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ma podobne brzmienie do art. 83 § 1 p.p.s.a., zdaniem skarżącej, wykładnia tego przepisu również winna być taka sama. Z uwagi na to, że pouczenie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nie informowało, że dla zachowania terminu wniesienia odwołania od tej decyzji, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. należy skorzystać z usług Operatora B, a także wobec faktu, że odwołanie zostało nadane przed upływem 14 dni od dnia jego wpływu do skarżącej przez równoprawnego operatora pocztowego tj. Operatora A. – skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]ego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania S.G. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uzupełnienie jej braków formalnych po upływie terminu, ewentualnie o jej oddalenie z powodu bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności odnieść się wszakże należało do wniosku uczestnika postępowania o odrzucenie skargi z uwagi na kwestionowanie uzupełnienia jej braków formalnych po terminie. Analiza akt sądowych niniejszej sprawy wskazuje, iż wezwanie do uzupełnienia wspomnianych braków doręczone zostało stronie skarżącej w dniu 5 sierpnia 2015r. Braki skargi uzupełnione zostały w dniu 12 sierpnia 2015r., przy czym przesyłka zawierająca pełnomocnictwo oraz odpis KRS nadana została w tej dacie w placówce Operatora B W. 121. Nie ma zatem wątpliwości, że ustawowy siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. został zachowany, co czyni skargę dopuszczalną. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy nadanie odwołania w placówce pocztowej innego niż Operatora B operatora pocztowego świadczy o zachowaniu terminu do jego wniesienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a termin do dokonania czynności w postępowaniu uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012r., poz. 1529). Operatorem tym jest zaś, po myśli art. 178 ust. 3 do dnia 1 stycznia 2016r. Operator B . z siedzibą w W. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowano w tym zakresie dwa odmienne stanowiska, odnoszące się do tożsamych w tym zakresie uregulowań, znajdujących się w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 83 § 3 p.p.s.a. Wedle pierwszego: zachowanie terminu możliwe jest wyłącznie przy nadaniu przesyłki u operatora wyznaczonego (por. np. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2011r., sygn..akt II FZ 457/15, z dnia 22 października 2014r., syg.akt I OZ 894/14, z dnia 5 września 2014r., sygn .akt I OZ 710/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle drugiego zaś, nadanie pisma u innego operatora, świadczącego usługi pocztowe o charakterze powszechnym jest skuteczne, o ile strona nie została pouczona o obowiązku nadania korespondencji u operatora wyznaczonego, którym jest Operator B. (por np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013r., sygn..akt I OZ 156/15, z dnia 25 września 2014r., sygn.ak. II OSK 2547/14, z dnia 27 kwietnia 2015r., sygn.akt II FZ 349/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Uchwałą Siedmiu Sędziów z dnia 19 października 2015r., podjętą w sprawie o sygn.akt I OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął wątpliwości orzecznicze w tym zakresie formułując tezę, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Uzasadniając stanowisko, NSA podkreślił, że uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników postępowania. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej ma moc dokumentu urzędowego (art.17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 p.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Cytowany przepis jest jasny, językowo zrozumiały, a wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że nie można tu mówić o naruszeniu prawa do sądu. Powoływanie się na wykładnię prokonstytucyjną i celowościową nie może natomiast prowadzić do zmiany jednoznacznej treści normy prawnej, zawartej w przepisie art. 83 § 3 p.p.s.a. (cytowana uchwała wraz z uzasadnieniem dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jakkolwiek zatem, cytowana uchwała odnosi się do unormowania z art. 83 § 3 p.p.s.a., wobec tożsamości regulacji z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., podzielić należy wyrażone w niej stanowisko również w odniesieniu do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym. Nie jest nim zatem złożenie listu w placówce Operatora A, co sprawia, że za datę wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie przyjąć należy dzień jego wpływu do organu tj. 4 grudnia 2015r. Tym samym więc uprawniona jest konkluzja, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., bowiem nie jest sporne, że decyzja organu I instancji doręczona została stronie skarżącej w dniu 18 listopada 2015r. Zasadnie więc Wojewoda [...], w oparciu o treść art. 134 k.p.a. zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. IB