IV SA/Wa 2238/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w pkt. I i II dot. zwrotu na rzecz E. P. nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr nr: [...] oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1988 r. Rep. A. Nr [...] Pani E. P. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] obr. [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Na podstawie umowy z dnia [...] września 1991 r. Rep A. nr [...] Gmina Miasto R. oddała Spółdzielni [...] w R. w użytkowanie wieczyste m. in. działki nr [...] położone w obrębie [...]. Powyższa umowa oraz zawarty w niej wniosek [...] została ujawniona w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu [...] września 1991 r. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy ustalono, że nieruchomość oznaczona w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] obręb [...] w wyniku kolejnych podziałów w chwili wydawania przez Starostę R. skarżonej decyzji odpowiada działkom nr nr: [...], zaś działka nr [...] obr. [...] odpowiada działkom nr nr: [...]. Na podstawie umowy zamiany z dnia [...] marca 2005 r., Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą Miasto R. a Spółdzielnią [...] w R. i na podstawie wniosku z dnia [...] marca 2005 r. dokonano wykreślenia wpisów dotyczących wieczystego użytkowania Spółdzielni [...] w R. odnośnie działek nr nr: [...] i przepisano wyżej wskazane działki do księgi wieczystej Kw Nr [...]. W przedmiotowej sprawie doszło do konfuzji praw, gdyż Gmina Miasta R. połączyła w swoich rękach prawo własności i władania ww. nieruchomością. Księgą wieczystą Kw Nr [...] objęte są nadal działki nr [...], znajdujące się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] w R. Pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r. Pani E. P. wystąpiła o zwrot nieruchomości objętej umową z dnia [...] maja 1988 r. Rep. A. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Starosta R. orzekł m.in. w pkt I o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, obj. Kw Nr [...] na rzecz E. P. oraz w pkt II o zwrocie na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie [...] zł. Ponadto Starosta R.w pkt III decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr: [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...], wobec spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskiem z dnia 9 maja 2013 r. Gmina Miasto R. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty R. w pkt I i II. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w pkt. I i II dot. zwrotu na rzecz E. P. nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr nr: [...] oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Organ I instancji wskazał, iż w przypadku, gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta należy do Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób, nie jest dopuszczalne konstruowanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w oderwaniu od aktualnego stanu prawnego nieruchomości i w oparciu o wyłącznie literalną wykładnię art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającego charakter przepisu przejściowego. "Cezura czasowa" mająca służyć pewności obrotu, na co powołuje się strona skarżąca, nie może stawiać w uprzywilejowanej pozycji podmiotu ustawowo zobowiązanego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt: V SA 86/92, publ.: ONSA 1993, Nr 1, poz. 23). Decyzja Starosty R. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późno zm.). Zgodnie z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa wart. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zawarcie przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami umowy użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W przedmiotowej sprawie Gmina Miasta R. oddała Spółdzielni [...] w R. w użytkowanie wieczyste m. in. działki nr [...] położone w obrębie [...], zaś prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu [...] września 1991 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wydany przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., zatem cytowany przepis art. 229 ustawy miał zastosowanie do wyżej opisanego stanu faktycznego, gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] w R. - osoby trzeciej nastąpiło przed datą [...] stycznia 1998 r. Tym niemniej organ wskazał, iż na podstawie umowy zamiany z dnia [...] marca 2005 r., Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą Miasto R. a Spółdzielnią [...] w R. i na podstawie wniosku z dnia [...] marca 2005 r. dokonano wykreślenia wpisów dotyczących wieczystego użytkowania Spółdzielni [...] w R. odnośnie działek nr: [...] i przepisano wyżej wskazane działki do księgi wieczystej Kw Nr [...]. W wyniku zawarcia powyższej umowy władającym ww. działkami stał się jej właściciel, tj. Gmina Miasta R. Pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r. Pani E. P. wystąpiła zaś o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a zatem w tej dacie sporne działki nie znajdowały się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął w sprawie, uznając iż Starosta R. wydając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] nie naruszył rażąco art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wojewódzki wskazał, iż konstruowanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w oderwaniu od aktualnego stanu prawnego nieruchomości i w oparciu o wyłącznie literalną wykładnię art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającego charakter przepisu przejściowego, nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta należy do Skarbu Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób. Zgodnie z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nieruchomości nie wygasa w przypadkach wskazanych w tym przepisie, a jedynie "nie przysługuje". Sformułowanie to potwierdza czasowy charakter negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości i uprawnia do twierdzenia o tym, że roszczenie przysługuje, gdy okoliczności wskazane w treści tego przepisu nie są już aktualne w określonym stanie faktycznym i prawnym indywidualnej sprawy, tzn. nieruchomość pozostaje we władaniu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w sytuacji, kiedy w dacie podejmowania decyzji mający podlegać ochronie porządek prawny już nie istnieje, nie ma podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to, czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1019/12, publ. LEX nr 1240907, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1243/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r. wskazano, iż przepis art. 229 należy wykładać celowościowo i systemowo - na tle całej regulacji dotyczącej wywłaszczeń. Założeniem generalnym ustawy jest, że zwrotowi podlegają nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel, na który zostały wywłaszczone, albo przejęte; odebrane prawo, które nie zostało właściwie spożytkowane, winno być restytuowane. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie podlega zwrotowi nieruchomość, która co prawda aktualnie nie jest wykorzystywana na cel, na który została wywłaszczona, ale na ten cel wykorzystana była w przeszłości. W taki sam sposób jednak nie można traktować kwestii stanu prawnego nieruchomości: to, że w dniu [...] stycznia 1998 r. nieruchomość była obciążona użytkowaniem wieczystym nie oznacza, że była wykorzystana na cel, w którym została przez Państwo przejęta. Fakt wykorzystania nieruchomości i kwestia prawa do nieruchomości to zupełnie odmienne problemy. Istniejące i wpisane do księgi wieczystej w dacie wejścia w życie ustawy prawo miało stanowić prawną przeszkodę w zwrocie nieruchomości, a to po to, aby usankcjonować i utrwalić powstały nowy porządek prawny. W sytuacji, kiedy w dacie podejmowania decyzji ów, mający podlegać ochronie porządek prawny już nie istnieje, nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 ustawy. Wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to, czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda. Nie można zakładać, że pomiędzy normami regulującymi przesłanki zwrotu, a normą art. 229 ustawy zachodzi niezgodność polegająca na tym, że zastosowaniu instytucji o charakterze podstawowym i gwarancyjnym stoi na przeszkodzie realizowanie innej normy o charakterze "wpadkowym". Obie, współistniejące regulacje winny być wykładane stosownie do celu, w jakim zostały do ustawy wprowadzone. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż rozwiązanie ze Spółdzielnią [...] ustanowionego na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania (a więc podobnej do tej w rozpatrywanym stanie faktycznym), usuwa przeszkodę z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 f. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 812008: pubI. LexPolonica nr 1995555; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2002/02, pubI. orzeczenia.nsa.gov.p1). Skoro zatem działki nr nr: [...] obr. [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w R. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., jednakże w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości prawo użytkowania wieczystego nie obciążało już tych działek, z uwagi na zawartą umowę zamiany z dnia [...] marca 2005 r. Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą Miasto R. a Spółdzielnią [...] w R., to brak było podstaw do uznania istnienia negatywnej przesłanki stypizowanej wart. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu działek nr nr: [...] obr. [...]. Organ wskazał także, że nawet przy dyskusyjności zagadnienia prawnego i rozbieżności w orzecznictwie w takiej kwestii wybór jednego z możliwych rozwiązań nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Stanowisko takie wyraża teza wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt: II OSK 2449/10 (opubI.: LEX nr 1219108), zgodnie z którą spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponadto organ badając kwestię zwrotu odszkodowania wskazał, że okoliczność tę reguluje art. 140 w związku z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 140 ust. 1 stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie. Zwracane odszkodowanie - zgodnie z treścią art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji nie może być większa od wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu. W celu ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, a także określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości Starosta R. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wykonanie operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] grudnia 2006 r., wartość rynkowa nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha została określona na kwotę [...] zł, zaś wysokość zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przez byłego właściciela za wywłaszczony grunt została określona na kwotę [...] zł. Starosta R. orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta R. kwoty [...] zł z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Z uwagi na powyższe w ocenie organu nie można stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto również strona skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zarzuty, iż wysokość zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] jest prawidłowa, gdyż decyzja Starosty R. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w pkt. I i II nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. nie zawiera kwalifikowanej wady prawnej określonej wart. z 156 § l pkt 2 Kpa stanowiącej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R. domagając się : 1. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2013 r. znak: [...]; 2. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku organu orzecznictwo sądowe na tle art. 229 ugn na dzień [...].02.2007 r. tj. dzień wydania przez Starostę R. swojej decyzji było jednolite i stało za zasadnością twierdzeń Gminy. Co więcej, jest ono nadal jednolite, zaskarżony organ nie zauważa jedynie, iż zacytowane przez niego orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego istniejącego na dzień [...].01.1998 r., co jest sytuacją specyficzną i odmienną od nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego. Już w wyroku z dnia 22.03.2006 r. sygn. akt I OSK 651/05 Naczelny Sąd Administracyjny rozróżnił sytuację gdy Skarb Państwa ma tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym od sytuacji gdy po wywłaszczeniu "traci przymiot właściciela w wyniku czynności prawnej dokonanej w oparciu o ustawowy akt prawny i ponownie uzyskuje tytuł własności w oparciu o klasyczną czynność cywilnoprawną. W takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował ta nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym." Biorąc ten niekwestionowany pogląd NSA pod uwagę zaskarżony organ nie może twierdzić, iż roszczenie o zwrot przysługuje gdy tylko nieruchomość, znów znajdzie się we władaniu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma więc znaczenia sam fakt wpisu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na dzień decyzji o zwrocie ale podstawa nabycia wpisanego prawa. Gmina zwraca uwagę, iż nie można konstruować poglądu jakoby z punktu widzenia art. 229 ugn liczył się stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zwrocie na podstawie przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Art. 229 ugn tak samo się przecież odnosi do prawa własności osoby trzeciej a osoba trzecia to zgodnie z jednolitym nurtem orzecznictwa NSA również Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jeśli nabyła prawo w drodze właściwej sferze dominium, dostępnej dla każdego (tak w/w wyrok z dnia 22.03.2006 r. sygn. akt I OSK 651/05, wyrok z dnia 9.10.2001 r., sygn. akt I SA 675/00, wyrok z dnia 20.06.2007 r. sygn. akt I OSK 1060/06, wyrok z dnia 3.03.2010 r., I OSK 679/09, wyrok z dnia 29.04.2010 r. sygn. akt I OSK 914/09, wyrok z dnia 25.01.2013r. sygn. akt I OSK 1556/11). Jeśli więc roszczenie o zwrot bezspornie nie przysługuje gdy na dzień [...].01.1998 r. właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego był Skarb Państwa lub gmina, to tak samo nie będzie przysługiwać gdy istniejące na dzień [...].01.1998 r. na rzecz innych osób trzecich prawa określone wart. 229 ugn zostały następnie nabyte od tych osób przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Dowodzi to wprost słuszności tezy, iż miarodajnym dla oceny czy w świetle art. 229 ugn przysługuje roszczenie o zwrot jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień [...].01.1998 r. Ponadto przeciwko teorii odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się jeszcze w 2001 r. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29.06.2011 r. sygn. akt III CZP 20/01 Jak .wskazuje, SN w tym postanowieniu kategoryczne brzmienie przepisu art. 229 ustawy wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie, o którym mowa wart. 136 ust. 3", to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaskarżony organ twierdzi również, w ślad za organem I instancji, iż art. 229 ugn mającego charakter przepisu przejściowego, nie można wykładać tylko literalnie w sytuacji gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości nieruchomość ta należy do Skarbu Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób. Po wyjaśnieniu przez skarżącą powyżej, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w rozumieniu art. 229 ugn osobą trzecią korzystającą z ochrony swego prawa argument organów okazuje się pozbawiony wszelkiej wagi. Zarówno wykładnia literalna jak i właśnie celowościowa nakazuje przyjąć, iż prawo własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest chronione. Poza tym przejściowy charakter art. 229 ugn świadczy o tym, iż istotne znaczenie ma tylko stan prawny nieruchomości z dnia [...].01.1998 r. Wyjaśnił to przekonująco WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20.03.2013 r. sygn. akt II SA/Rz 884/12: "Artykuł 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 tej ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie . W niniejszej sprawie Gmina Miasto R. nabyła w 2005 r. prawo użytkowania wieczystego w drodze zamiany od osoby, która była użytkownikiem wieczystym nieruchomości na dzień [...].01.1998r.. Decyzja o zwrocie takiej nieruchomości w świetle powyższego uzasadnienia rażąco narusza art. 229 ugn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy uznały, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty R. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w pkt. I i II dot. zwrotu na rzecz E. P. nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr nr: [...] oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, nie narusza prawa w stopniu rażącym. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym uznał, że stanowisko organów zasługuje na uwzględnienie. W ocenie bowiem Sadu, wbrew podniesionym w skardze zarzutom w sytuacji faktycznej jaka miała miejsce w dacie orzekania przez Starostę nie można uznać, iż dopuścił się on rażącego naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zawarcie przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami umowy użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa wart. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...], na w/w działkach nie został zrealizowany. Co do zasady obowiązkiem Gminy byłby zatem zwrot tych działek byłej właścicielce. Z akt sprawy wynika, że Gmina Miasta R. oddała Spółdzielni [...] w R. w użytkowanie wieczyste m. in. działki nr [...] położone w obrębie [...], zaś prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu [...] września 1991r., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wydany przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. A zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. [...] stycznia 1998 r.. Co do zasady zastosowanie winien zatem znaleźć w sprawie art. 229 ustawy, gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] w R. - osoby trzeciej nastąpiło przed datą [...] stycznia 1998 r. Z akt sprawy wynika jednak, że na podstawie umowy zamiany z dnia [...] marca 2005 r., Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą Miasto R. a Spółdzielnią [...] w R. i na podstawie wniosku z dnia [...] marca 2005 r. dokonano wykreślenia wpisów dotyczących wieczystego użytkowania Spółdzielni [...] w R. odnośnie działek nr: [...] i przepisano wyżej wskazane działki do księgi wieczystej Kw Nr [...]. W wyniku zawarcia powyższej umowy władającym ww. działkami stał się jej właściciel, tj. Gmina Miasta R. W dacie wystąpienia przez Panię E. P. (kwiecień 2006r. ) o zwrot przedmiotowych nieruchomości, pozostawały one zatem we władaniu Gminy jako ch właściciela. W ocenie Sądu słusznie zatem organy uznały, że Starosta R. wydając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] nie naruszył rażąco art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstruowanie bowiem negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w oderwaniu od aktualnego stanu prawnego nieruchomości i w oparciu o wyłącznie literalną wykładnię art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta należy do Skarbu Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób. Sąd podziela tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012r., sygn. akt lISA/Kr 1019/12, publ. LEX nr 1240907, w którym wskazano, iż przepis art. 229 należy wykładać celowościowo i systemowo - na tle całej regulacji dotyczącej wywłaszczeń. Założeniem generalnym ustawy jest, że zwrotowi podlegają nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel, na który zostały wywłaszczone, albo przejęte; odebrane prawo, które nie zostało właściwie spożytkowane, winno być restytuowane. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie podlega zwrotowi nieruchomość, która co prawda aktualnie nie jest wykorzystywana na cel, na który została wywłaszczona, ale na ten cel wykorzystana była w przeszłości. W taki sam sposób jednak nie można traktować kwestii stanu prawnego nieruchomości: to, że w dniu [...] stycznia 1998 r. nieruchomość była obciążona użytkowaniem wieczystym nie oznacza, że była wykorzystana na cel, w którym została przez Państwo przejęta. Fakt wykorzystania nieruchomości i kwestia prawa do nieruchomości to zupełnie odmienne problemy. Istniejące i wpisane do księgi wieczystej w dacie wejścia w życie ustawy prawo miało stanowić prawną przeszkodę w zwrocie nieruchomości, a to po to, aby usankcjonować i utrwalić powstały nowy porządek prawny. W sytuacji, kiedy w dacie podejmowania decyzji ów, mający podlegać ochronie porządek prawny już nie istnieje, nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 ustawy. Wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to, czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda. Nie można zakładać, że pomiędzy normami regulującymi przesłanki zwrotu, a normą art. 229 ustawy zachodzi niezgodność polegająca na tym, że zastosowaniu instytucji o charakterze podstawowym i gwarancyjnym stoi na przeszkodzie realizowanie innej normy o charakterze "wpadkowym". Obie, współistniejące regulacje winny być wykładane stosownie do celu, w jakim zostały do ustawy wprowadzone. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się także, iż rozwiązanie ze Spółdzielnią [...] ustanowionego na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania (a więc podobnej do tej w rozpatrywanym stanie faktycznym), usuwa przeszkodę z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 812008: pubI. LexPolonica nr 1995555; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2002/02, pubI. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działki nr nr: [...] obr. [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w R. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed [...] stycznia 1998 r., jednakże w chwili orzekania o zwrocie nieruchomości prawo użytkowania wieczystego nie obciążało już tych działek, z uwagi na zawartą umowę zamiany z dnia [...] marca 2005 r. Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą Miasto R. a Spółdzielnią [...] w R., na mocy której działki "wróciły" pod władanie ich właściciela to brak było podstaw do uznania istnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ich zwrotu. W ocenie Sądu, na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć, wbrew zarzutom skargi, okoliczność, iż do wejścia we władanie tych działek przez Gminę doprowadziło zawarcie umowy cywilnoprawnej- zamiany. W sprawie istotnym jest, że doszło do wygaśnięcia użytkowania wieczystego, działki powróciły do Gminy, która wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, winna je zwrócić byłemu właścicielowi. Nie można zatem uznać, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, który ustanawia zasadę równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Zaś w pkt. 1 dodatkowo wskazuje, że każdy ma prawo do własności. Skoro więc prawo własności winno zgodnie z Konstytucją podlegać szczególnej ochronie, to tym bardziej na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, że była właścicielka ma prawo domagać się jego zwrotu od strony skarżącej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.